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Testo dell'articoloVigente
Art. 61 T.U.B. – Ruolo della capogruppo
In vigore dal 30/11/2021
Modificato da: Decreto legislativo del 08/11/2021 n. 182 Articolo 1
“1. La capogruppo esercita le funzioni di direzione e coordinamento del gruppo bancario, assicurando, tra l’altro, il rispetto delle norme che disciplinano l’attivita’ bancaria su base consolidata.
2. (Comma abrogato)
3. Ferma restando la specifica disciplina dell’attivita’ bancaria, la capogruppo e’ soggetta ai controlli di vigilanza previsti dal presente Capo.
4. La capogruppo emana disposizioni alle componenti del gruppo per assicurare il rispetto e l’esecuzione dei provvedimenti di carattere generale e particolare impartiti dalla Banca d’Italia nell’interesse della stabilita’ del gruppo. Gli amministratori delle societa’ del gruppo sono tenuti a fornire ogni dato e informazione per l’emanazione delle disposizioni e la necessaria collaborazione per il rispetto delle norme sulla vigilanza su base consolidata.
5. Alla societa’ di partecipazione finanziaria e alla societa’ di partecipazione finanziaria mista capogruppo si applicano gli articoli 51, comma 1-bis, 52, 52-bis e 52-ter nonche’ le disposizioni del titolo II, capi III e IV salvo quanto previsto dall’articolo 67-bis. Nei confronti delle altre societa’ appartenenti al gruppo bancario e dei titolari di partecipazioni nelle medesime societa’ sono attribuiti alla Banca d’Italia i poteri previsti dall’articolo 21.”
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In sintesi
Indice dei contenuti
La capogruppo come centro di direzione e vigilanza del gruppo bancario
L'art. 61 del Testo Unico Bancario disciplina il ruolo della capogruppo, configurandola come il centro di direzione e coordinamento del gruppo bancario e come interfaccia istituzionale con l'autorità di vigilanza. La norma costituisce uno snodo essenziale dell'architettura prudenziale: una volta identificato il perimetro del gruppo ex art. 60 T.U.B., l'art. 61 attribuisce alla capogruppo poteri e doveri specifici, derogando alla disciplina civilistica generale della direzione e coordinamento (artt. 2497 ss. c.c.) per ragioni di interesse pubblico alla stabilità del sistema bancario e all'efficacia della vigilanza consolidata.
L'evoluzione normativa dell'art. 61 e' stata significativa. La formulazione originaria del T.U.B. del 1993 attribuiva la qualifica di capogruppo soltanto a banche e holding finanziarie di tipo bancario. Il D.Lgs. 72/2015, in recepimento del CRD IV, aveva già aggiornato il quadro. Il D.Lgs. 8 novembre 2021 n. 182, recepimento della Dir. UE 2019/878 (CRD V), ha riscritto in profondita' l'art. 61, soprattutto introducendo il comma 5 che equipara, ai fini di una serie di norme di vigilanza, la SPF/SPFM capogruppo a una banca. Il comma 2, originariamente dedicato a profili di tutela delle minoranze, e' stato abrogato in occasione del medesimo intervento.
Comma 1: la funzione di direzione e coordinamento
Il comma 1 dispone che "la capogruppo esercita le funzioni di direzione e coordinamento del gruppo bancario, assicurando, tra l'altro, il rispetto delle norme che disciplinano l'attività bancaria su base consolidata". La norma usa terminologia mutuata dal diritto societario ("direzione e coordinamento") ma le conferisce un contenuto in parte diverso e più intenso. Nel diritto comune, la direzione e coordinamento ex art. 2497 c.c. e' un'attività di fatto, libera nei contenuti ma soggetta al limite della correttezza imprenditoriale verso le società eterodirette e i loro stakeholders; in caso di abuso, espone la holding a responsabilità verso soci e creditori delle controllate.
Nel diritto bancario, la direzione e coordinamento e' obbligatoria: la capogruppo non può scegliere se esercitarla o meno, ma ha il dovere di esercitarla in modo che il gruppo nel suo complesso rispetti la normativa prudenziale. La direzione e coordinamento bancaria ha quindi una natura funzionalizzata al rispetto della normativa di vigilanza: la capogruppo opera non solo nell'interesse proprio o del gruppo, ma anche in attuazione di un compito di interesse pubblico. Tale connotato giustifica l'intensita' e l'invasivita' dei poteri attribuiti alla capogruppo, che superano quelli di una holding non bancaria.
L'inciso "tra l'altro" segnala che il rispetto della normativa prudenziale consolidata non esaurisce le funzioni della capogruppo, la quale può e deve svolgere altre attività di direzione strategica, allocazione delle risorse, governance complessiva, gestione dei rischi a livello di gruppo (ICAAP e ILAAP consolidati, recovery and resolution planning).
Comma 3: la capogruppo come soggetto vigilato
Il comma 3 stabilisce che, ferma restando la specifica disciplina dell'attività bancaria, "la capogruppo e' soggetta ai controlli di vigilanza previsti dal presente Capo". Si tratta di un'affermazione di importanza sistematica: anche se la capogruppo e' una SPF o SPFM (non una banca), e' essa stessa soggetto vigilato dalla Banca d'Italia o dalla BCE (per i gruppi significant nell'ambito del MVU). I controlli si articolano nelle tre dimensioni classiche: vigilanza informativa (art. 51 T.U.B.), vigilanza regolamentare (art. 53 T.U.B.) e vigilanza ispettiva (art. 54 T.U.B.).
La capogruppo e' destinataria di richieste di dati periodici e ad hoc (segnalazioni di vigilanza, COREP/FINREP consolidati, AnaCredit), di provvedimenti specifici (raccomandazioni Pillar 2, decisioni SREP), di ispezioni mirate o di sistema. La sottoposizione della capogruppo a vigilanza diretta e' una conquista normativa della CRD V: in precedenza, le holding pure erano vigilate solo indirettamente, attraverso la banca controllata; oggi sono direttamente destinatarie di provvedimenti, sanzioni e ispezioni.
Comma 4: il potere di emanazione di disposizioni e l'obbligo di collaborazione
Il comma 4 e' la norma cardine dell'art. 61, perché attribuisce alla capogruppo un potere assolutamente peculiare: "La capogruppo emana disposizioni alle componenti del gruppo per assicurare il rispetto e l'esecuzione dei provvedimenti di carattere generale e particolare impartiti dalla Banca d'Italia nell'interesse della stabilità del gruppo". Tale potere di emanazione di disposizioni vincolanti e' una deroga sistematica al principio dell'autonomia gestionale delle società controllate: le componenti del gruppo (anche se giuridicamente distinte) sono tenute a conformarsi alle disposizioni della capogruppo, che agisce in attuazione di provvedimenti della vigilanza.
Le "disposizioni" possono avere il più vario contenuto: regolamenti interni di gruppo, policy di rischio, limiti operativi, sistemi di controllo interno omogenei, modelli organizzativi, procedure di reporting. Possono attuare provvedimenti generali di BdI/BCE (es. circolari, orientamenti, raccomandazioni Pillar 2 estese al gruppo) o particolari (es. raccomandazioni rivolte al gruppo nel Joint Decision SREP). Le disposizioni della capogruppo sono dotate di efficacia organizzativa interna: vincolano gli amministratori delle controllate, i quali rispondono verso la società di appartenenza e verso la capogruppo della loro corretta esecuzione.
La seconda parte del comma 4 stabilisce un obbligo legale di collaborazione informativa degli amministratori delle società del gruppo, i quali devono "fornire ogni dato e informazione per l'emanazione delle disposizioni e la necessaria collaborazione per il rispetto delle norme sulla vigilanza su base consolidata". Questo obbligo deroga al segreto d'ufficio (art. 7 T.U.B., con la sua casistica di eccezioni); la sua violazione integra responsabilità civile, amministrativa (sanzioni ex art. 144 T.U.B.) e potenzialmente penale (artt. 2638 c.c. - ostacolo all'esercizio delle funzioni delle autorità pubbliche di vigilanza).
Comma 5: l'equiparazione delle SPF/SPFM capogruppo
Il comma 5, introdotto dal D.Lgs. 182/2021 in recepimento del CRD V, e' una norma di tecnica legislativa: estende espressamente alle SPF e SPFM capogruppo una serie di disposizioni concepite originariamente per le banche. Vengono richiamati: l'art. 51, comma 1-bis (vigilanza informativa rafforzata), l'art. 52 (collaborazione tra autorità e organi di controllo), l'art. 52-bis (procedure di segnalazione interna - whistleblowing), l'art. 52-ter (sistema delle segnalazioni alla Banca d'Italia), nonché le disposizioni del Titolo II, Capi III e IV del T.U.B. (partecipazioni in banche; partecipazioni detenibili dalle banche), salvo quanto previsto dall'art. 67-bis T.U.B. (deroga specifica per il caso di doppia consolidante).
L'estensione e' funzionale a realizzare una vigilanza coerente sul vertice del gruppo, indipendentemente dalla forma giuridica della capogruppo. Una SPF e' soggetta a obblighi di whistleblowing, a regole sulle partecipazioni rilevanti, a poteri ispettivi della Banca d'Italia, esattamente come una banca; cio' supera la precedente situazione in cui le holding pure erano destinatarie di un regime più lasco.
L'ultima parte del comma 5 attribuisce alla Banca d'Italia, nei confronti delle altre società del gruppo (non bancarie e non capogruppo) e dei loro titolari di partecipazioni, i poteri previsti dall'art. 21 T.U.B. (poteri di richiesta di dati, notizie, atti e documenti). Cio' consente alla vigilanza di estendere lo sguardo a tutta la catena societaria del gruppo, in coerenza con la logica della vigilanza consolidata.
Implicazioni pratiche: governance di gruppo e politiche di gruppo
Sul piano operativo, l'art. 61 T.U.B. genera una serie di obblighi pratici per la capogruppo, dettagliatamente declinati dalla Circolare 285/2013 della Banca d'Italia, Parte Prima, Titolo IV (Governo societario e controlli interni) e Parte Seconda, Capitolo 1 (Gruppo bancario). Tra i principali si segnalano: l'adozione di un regolamento di gruppo che disciplini le modalità di esercizio della direzione e coordinamento; la costituzione di funzioni di controllo di gruppo (internal audit, risk management, compliance) con riporto funzionale alla capogruppo; la definizione di policy di gruppo su materie chiave (rischio di credito, mercato, operativo, liquidita', concentrazione, antiriciclaggio, conflitti di interesse, remunerazioni, outsourcing).
La governance della capogruppo deve a sua volta rispettare i requisiti del fit and proper bancario (art. 26 T.U.B. e DM 169/2020), e prevedere un comitato endo-consiliare di rischio e un comitato remunerazioni. Il consiglio di amministrazione della capogruppo approva il risk appetite framework consolidato, l'ICAAP e l'ILAAP di gruppo, il recovery plan (Dir. 2014/59/UE - BRRD; D.Lgs. 180-181/2015), e dialoga periodicamente con il Joint Supervisory Team della BCE/BdI nel SREP.
Responsabilità della capogruppo e cd. "bancarotta di gruppo"
Il potere di direzione e coordinamento della capogruppo bancaria genera anche profili di responsabilità. Sul piano civile, valgono le norme dell'art. 2497 c.c. (responsabilità verso i soci di minoranza e i creditori delle controllate in caso di abuso) e le norme speciali del T.U.B. (es. art. 89, comma 6, T.U.B. su responsabilità per atti compiuti in pregiudizio della stabilità del gruppo). Sul piano amministrativo, la capogruppo può essere destinataria di sanzioni ex artt. 144 e 144-ter T.U.B. per inadempimenti propri o per omessa vigilanza sulle controllate. Sul piano penale, possono rilevare l'art. 2638 c.c. (ostacolo all'esercizio delle funzioni di vigilanza, fattispecie aggravata se commessa dalla capogruppo) e le fattispecie di abusivismo bancario (art. 130-132 T.U.B.) nell'ipotesi di gruppi non autorizzati.
Una questione di particolare interesse e' la cd. responsabilità della capogruppo per le perdite delle controllate: la giurisprudenza ha riconosciuto, in alcuni casi (es. crack Italease, Banca Etruria), profili di responsabilità della capogruppo verso gli investitori delle controllate per omessa vigilanza interna o per direttive pregiudizievoli. La BRRD (D.Lgs. 180-181/2015) ha introdotto strumenti di risoluzione di gruppo (single point of entry / multiple point of entry) e il principio del bail-in, che possono interessare anche la capogruppo come emittente di strumenti subordinati o MREL-eligible.
Coordinamento con la disciplina del MVU e con il Crisis Management Framework
Per i gruppi bancari significant nell'ambito del Meccanismo di Vigilanza Unico (Reg. UE 1024/2013), il ruolo dell'art. 61 T.U.B. si intreccia con i poteri diretti della BCE. La capogruppo dialoga con il Joint Supervisory Team (JST) coordinato dal Director General di Microprudential Supervision della BCE, partecipa al SREP annuale, riceve la Joint Decision sulla composizione del capitale e della liquidita', applica le decisioni della BCE al gruppo. Le decisioni BCE sono attuate dalla capogruppo proprio attraverso le "disposizioni" del comma 4: e' la capogruppo a tradurre la decisione in policy e procedure interne al gruppo.
Sul piano della gestione delle crisi, il Single Resolution Mechanism (SRM, Reg. UE 806/2014) e il Single Resolution Board (SRB) dispongono di poteri di risoluzione che si esercitano in primis sulla capogruppo. Il recovery plan, redatto dalla capogruppo per il gruppo e approvato da BCE/BdI, prevede misure di rafforzamento patrimoniale, riduzione dei rischi e ripristino della redditivita' in caso di stress; il resolution plan, predisposto dal SRB/Banca d'Italia, individua gli strumenti di risoluzione applicabili (bail-in, sale of business, bridge bank, asset separation tool).
Profili comparati e tendenze evolutive
Il modello italiano dell'art. 61 T.U.B., con il suo potere di direzione "funzionalizzato" alla vigilanza, e' in linea con la disciplina europea e con le principali esperienze straniere: in Germania, ad esempio, il Kreditwesengesetz (KWG, §§ 10a, 25a) attribuisce alla Mutterunternehmen poteri analoghi; in Francia, il Code Monetaire et Financier (artt. L. 511-41-1 ss.) configura la maison mere come centro di direzione del gruppo. La Banking Union ha progressivamente armonizzato questi modelli intorno ai principi del CRD/CRR.
Le tendenze evolutive più rilevanti riguardano: l'estensione della disciplina alle third-country branches e ai third-country groups con il CRD VI, che impongono regole di gruppo intermedio (IPU - Intermediate Parent Undertaking) per gruppi extra-UE oltre certe soglie dimensionali; il rafforzamento dei poteri della capogruppo in materia di ESG risks (Pillar 2 dedicato al rischio climatico, stress test climatici BCE); l'integrazione con la disciplina DORA (Reg. UE 2022/2554) sulla resilienza operativa digitale, che impone alla capogruppo policy ICT e cyber a livello di gruppo. L'art. 61 T.U.B. continua quindi a rivestire una centralita' sistemica nell'architettura della vigilanza prudenziale.
Pronunce della Corte Costituzionale
Corte Cost., sent. n. 149/2021
La Corte ha respinto le questioni di legittimità costituzionale sulla riforma delle banche di credito cooperativo, riconoscendo che l'adesione obbligatoria a un gruppo bancario cooperativo guidato da una capogruppo dotata di poteri pervasivi di direzione, coordinamento e controllo è compatibile con la liberta' di iniziativa economica e con la funzione mutualistica delle BCC. La pronuncia legittima l'architettura del gruppo cooperativo introdotta dal D.L. 18/2016 che ha modificato il ruolo della capogruppo nel TUB.
Domande frequenti
In che cosa la direzione e coordinamento bancaria ex art. 61 T.U.B. differisce da quella civilistica ex artt. 2497 ss. c.c.?
Nel diritto societario comune, la direzione e coordinamento e' un'attività di fatto, libera nei contenuti ma soggetta al limite della correttezza imprenditoriale e fonte di responsabilità in caso di abuso (art. 2497 c.c.). Nel diritto bancario, ex art. 61, comma 1, T.U.B., la direzione e coordinamento e' obbligatoria e funzionalizzata: la capogruppo non può scegliere se esercitarla, ma ha il dovere di esercitarla in modo da assicurare il rispetto della normativa prudenziale consolidata. Il suo contenuto e' parzialmente eterodeterminato dalle autorità di vigilanza (Banca d'Italia, BCE), e si manifesta attraverso disposizioni vincolanti alle controllate ex comma 4. Si tratta quindi di un potere/dovere di natura mista privatistico-pubblicistica, con regime di responsabilità speciale e sanzioni amministrative ex art. 144 T.U.B.
Cosa significa che la capogruppo emana disposizioni "vincolanti" alle società del gruppo?
Ai sensi dell'art. 61, comma 4, T.U.B., la capogruppo emana disposizioni alle componenti del gruppo per assicurare il rispetto e l'esecuzione dei provvedimenti generali e particolari della Banca d'Italia. Tali disposizioni hanno efficacia organizzativa interna: vincolano gli organi di amministrazione delle controllate, i quali sono tenuti a darvi esecuzione anche se cio' implica una deroga ai principi di autonomia gestionale tipici del diritto societario. Le disposizioni possono assumere forma di regolamenti di gruppo, policy, procedure operative, limiti operativi, modelli organizzativi. La loro violazione integra inadempimento contrattuale interno al gruppo, espone gli amministratori delle controllate a responsabilità verso la propria società (art. 2392 c.c.) e verso la capogruppo, e può essere sanzionata in via amministrativa dalla Banca d'Italia ex art. 144 T.U.B. nei confronti di tutti gli esponenti coinvolti.
Anche una holding non bancaria capogruppo (SPF o SPFM) e' direttamente soggetta a vigilanza?
Si'. L'art. 61, comma 3, T.U.B. stabilisce che la capogruppo e' soggetta ai controlli di vigilanza previsti dal Capo I, Titolo III T.U.B. Il successivo comma 5, introdotto dal D.Lgs. 182/2021 in recepimento della CRD V (Dir. 2019/878/UE), estende espressamente alle SPF e SPFM capogruppo gli articoli 51, comma 1-bis (vigilanza informativa), 52 (collaborazione), 52-bis (whistleblowing), 52-ter (segnalazioni) e le disposizioni del Titolo II, Capi III e IV (partecipazioni). Cio' significa che una holding finanziaria capogruppo, anche se non e' una banca, e' destinataria diretta delle richieste informative di Banca d'Italia o BCE, e' sottoposta a ispezione, e' soggetta a sanzioni amministrative, deve approvare procedure di whistleblowing, ed e' soggetta alla disciplina sulle partecipazioni rilevanti. Si tratta di una conquista importante della CRD V, che ha chiuso una significativa lacuna di vigilanza.
Quali sono gli obblighi di collaborazione degli amministratori delle controllate verso la capogruppo?
L'art. 61, comma 4, secondo periodo, T.U.B., dispone che gli amministratori delle società del gruppo "sono tenuti a fornire ogni dato e informazione per l'emanazione delle disposizioni e la necessaria collaborazione per il rispetto delle norme sulla vigilanza su base consolidata". Si tratta di un obbligo legale specifico, distinto e ulteriore rispetto agli obblighi di trasparenza endo-societari: gli amministratori devono trasmettere informazioni alla capogruppo anche se cio' comporta deroga al segreto d'ufficio ex art. 7 T.U.B., e devono cooperare attivamente all'attuazione delle disposizioni di gruppo e delle norme prudenziali. La violazione integra inadempimento contrattuale, espone a responsabilità civile verso la propria società e verso la capogruppo, può essere sanzionata amministrativamente ex art. 144 T.U.B. e, nei casi più gravi, integra il reato di ostacolo alle funzioni di vigilanza ex art. 2638 c.c.
Cosa prevede l'art. 61, comma 5, T.U.B. nei confronti delle società del gruppo non bancarie e dei loro azionisti?
L'ultima parte del comma 5 attribuisce alla Banca d'Italia, nei confronti delle altre società appartenenti al gruppo bancario (non bancarie e non capogruppo) e dei titolari di partecipazioni nelle medesime società, i poteri previsti dall'art. 21 T.U.B. Si tratta dei poteri di richiesta di dati, notizie, atti e documenti utili all'esercizio della vigilanza consolidata. La Banca d'Italia può quindi richiedere informazioni a società strumentali, società veicolo di cartolarizzazione (SPV), società di gestione del risparmio, intermediari finanziari ex art. 106 T.U.B. e ai loro azionisti rilevanti, integrando in tal modo un quadro informativo completo sul gruppo. Tali richieste sono assistite da sanzioni in caso di mancata risposta o di risposte non veritiere.
Fonti consultate: 1 fonte verificate