Art. 21 T.U.B. – Attività ammesse al mutuo riconoscimento
In vigore dal 01/01/1994
1. Sono ammesse al mutuo riconoscimento le seguenti attività:
a) raccolta di depositi o di altri fondi con obbligo di restituzione;
b) operazioni di prestito (inclusi il credito al consumo, il credito con garanzia ipotecaria, il factoring, le cessioni di credito pro soluto e pro solvendo, il credito commerciale);
c) leasing finanziario;
d) servizi di pagamento;
e) emissione e gestione di mezzi di pagamento (carte di credito, traveller’s cheques, lettere di credito);
f) rilascio di garanzie e di impegni di firma;
g) operazioni per proprio conto o per conto della clientela in strumenti di mercato monetario, cambi, strumenti finanziari a termine e opzioni, contratti su tassi di cambio e tassi d’interesse, valori mobiliari;
h) partecipazione alle emissioni di titoli e prestazioni di servizi connessi;
i) consulenza alle imprese in materia di struttura finanziaria, di strategia industriale e di questioni connesse, nonché consulenza e servizi nel campo delle concentrazioni e del riscatto di imprese;
l) servizi di intermediazione finanziaria del tipo money broking;
m) gestione e consulenza nella gestione di patrimoni;
n) custodia e amministrazione di valori mobiliari;
o) emissione di moneta elettronica.
In sintesi
Commento del professionista
L'art. 21 T.U.B. contiene il catalogo delle attivita ammesse al mutuo riconoscimento: l'elenco tassativo dei servizi bancari e finanziari che, secondo il diritto dell'Unione europea, possono essere esercitati in qualunque Stato membro da una banca autorizzata in un altro Stato membro, senza necessita di una nuova autorizzazione nello Stato ospitante. La norma e il pilastro del passaporto unico bancario europeo, uno dei tre grandi pilastri della Banking Union insieme al Single Supervisory Mechanism e al Single Resolution Mechanism. La sua origine risale alla seconda direttiva bancaria 89/646/CEE del 15/12/1989, oggi confluita, attraverso passaggi intermedi (direttive 2000/12/CE e 2006/48/CE), nella vigente direttiva CRD IV 2013/36/UE del 26/06/2013, il cui art. 33 e Allegato I costituiscono la base europea direttamente trasposta nell'art. 21 T.U.B. Il principio del mutuo riconoscimento e l'integrazione del mercato bancario europeo si fonda su una logica precisa: lo Stato d'origine ("home country") autorizza la banca e ne controlla la stabilita prudenziale; gli Stati ospitanti ("host country") riconoscono l'autorizzazione e collaborano alla vigilanza sulla condotta nel mercato locale. Senza questo meccanismo, l'integrazione del mercato finanziario europeo sarebbe impossibile.
La portata oggettiva: quindici attivita elencate
L'art. 21 elenca quindici attivita (dalla lett. a alla lett. o) che corrispondono integralmente all'Allegato I della direttiva CRD IV. L'elenco copre l'intero spettro dell'attivita bancaria moderna: (a) raccolta di depositi o di altri fondi con obbligo di restituzione, che e l'attivita bancaria per eccellenza, la "definizione" stessa di banca ai sensi dell'art. 10 T.U.B.; (b) operazioni di prestito, in tutte le loro declinazioni (credito al consumo, credito ipotecario, factoring, cessioni di credito pro soluto e pro solvendo, credito commerciale); (c) leasing finanziario; (d) servizi di pagamento, oggi disciplinati dalla PSD2 (direttiva 2015/2366/UE) e dal D.Lgs. 11/2010; (e) emissione e gestione di mezzi di pagamento (carte di credito, traveller's cheques, lettere di credito); (f) rilascio di garanzie e impegni di firma, dalle classiche fideiussioni alle stand-by letters of credit nei commerci internazionali; (g) operazioni in strumenti finanziari per conto proprio o per conto della clientela, comprensive di mercato monetario, cambi, derivati, valori mobiliari; (h) partecipazione alle emissioni di titoli e prestazione di servizi connessi (underwriting, placement, market making); (i) consulenza alle imprese in materia di struttura finanziaria, strategia industriale, concentrazioni e riscatto di imprese; (l) money broking, intermediazione interbancaria; (m) gestione e consulenza nella gestione di patrimoni; (n) custodia e amministrazione di valori mobiliari; (o) emissione di moneta elettronica.
Il principio dell'home country control e il riparto di competenze
Il meccanismo del mutuo riconoscimento si fonda su un sofisticato riparto di competenze tra autorita di vigilanza degli Stati membri. Il principio cardine e quello dell'home country control: la banca autorizzata nello Stato A puo esercitare le attivita elencate dall'Allegato I CRD IV in tutti gli altri Stati membri, e la vigilanza prudenziale (capitale, liquidita, governance, rischi) resta in capo all'autorita dello Stato A. Le autorita degli Stati ospitanti (host country) mantengono pero competenze residue in materia di: (i) condotta di mercato e trasparenza nei confronti della clientela locale (per esempio, in Italia la disciplina degli artt. 115-128-undecies T.U.B. sulle operazioni con la clientela si applica anche alle succursali di banche UE); (ii) antiriciclaggio (le succursali sono soggette al D.Lgs. 231/2007 e alla vigilanza UIF); (iii) tutela del consumatore; (iv) statistica e reporting locale; (v) casi di emergenza, dove l'host country puo adottare misure cautelari urgenti previa o contemporanea informazione dell'home country. Nel quadro dell'Unione Bancaria, per le Significant Institutions la vigilanza prudenziale e centralizzata in capo alla BCE attraverso i Joint Supervisory Teams; le autorita nazionali partecipano agli JST ma la responsabilita ultima e della BCE.
Le modalita di esercizio: succursali e libera prestazione di servizi
Le attivita ammesse al mutuo riconoscimento possono essere esercitate in altri Stati membri attraverso due distinte modalita, regolate dagli artt. 15-17 T.U.B. e dagli artt. 35-39 CRD IV. La prima e l'apertura di una succursale ("right of establishment"): la banca apre una sede operativa stabile nello Stato ospitante, priva di personalita giuridica autonoma (art. 1, comma 1, lett. f T.U.B.). L'apertura richiede una notifica preventiva all'autorita dello Stato d'origine, che comunica all'autorita ospitante le informazioni rilevanti (programma di operazioni, struttura organizzativa, dirigenti, indirizzo, ecc.). Dopo un periodo di valutazione di tre mesi, l'autorita ospitante puo organizzare gli adempimenti di vigilanza locale e la succursale puo iniziare l'attivita. La seconda modalita e la libera prestazione di servizi (LPS, "freedom to provide services"): la banca presta i servizi nello Stato ospitante senza stabilirvi una struttura stabile, attraverso modalita "a distanza" (oggi prevalentemente digitali). La notifica all'autorita d'origine e piu snella, con termini ridotti. La distinzione tra succursale e LPS e cruciale, perche le succursali sono soggette a un regime di vigilanza locale piu intenso (in particolare in materia di liquidita e di controlli sulla clientela), mentre la LPS minimizza l'intervento dell'autorita ospitante.
L'esclusione delle attivita non elencate e la sua importanza pratica
Il catalogo dell'art. 21 e tassativo: solo le attivita elencate beneficiano del mutuo riconoscimento. Le attivita non comprese richiedono separata autorizzazione nello Stato ospitante secondo la disciplina locale. Questo principio ha conseguenze operative significative. Per esempio, l'esercizio di funzioni notarili non e ammesso al mutuo riconoscimento (e neppure compreso tra le attivita bancarie); l'attivita assicurativa e soggetta a un proprio passaporto, distinto da quello bancario, regolato dalla direttiva Solvency II (2009/138/CE); l'attivita di gestione collettiva del risparmio (fondi UCITS, fondi alternativi AIFM) e soggetta ai passaporti UCITS e AIFMD. Per attivita "ibride" - per esempio, la consulenza in materia di investimenti che si sovrappone tra la disciplina bancaria CRD IV e quella dei servizi di investimento MIFID II - occorre verificare l'esatta qualificazione regolamentare per determinare quale passaporto sia applicabile. Le banche italiane che operano in cross-border devono dunque mappare con cura le attivita svolte, distinguendo quelle coperte dall'art. 21 da quelle che richiedono autorizzazioni separate (per esempio, una banca italiana che voglia svolgere attivita di gestione collettiva del risparmio in Germania dovra ottenere l'autorizzazione BaFin oltre alla notifica CRD IV).
L'impatto della Brexit sul mutuo riconoscimento
Un capitolo importante della disciplina del mutuo riconoscimento e quello dell'uscita del Regno Unito dall'Unione europea (Brexit), formalizzata il 31/01/2020 con il Withdrawal Agreement e completata il 31/12/2020 con la fine del periodo transitorio. Dal 01/01/2021, le banche del Regno Unito non beneficiano piu del passaporto unico europeo: per operare in Italia e negli altri Stati membri devono ottenere autorizzazioni specifiche, generalmente attraverso la costituzione di sussidiarie nell'UE (subsidiaries) o l'ottenimento di equivalenze settoriali ove previste dalla normativa UE. Molti grandi gruppi bancari britannici (Barclays, HSBC, Standard Chartered) hanno trasferito o aumentato l'operativita nelle proprie filiali europee (a Dublino, Francoforte, Parigi, Amsterdam) per mantenere l'accesso al mercato unico. La Brexit ha mostrato concretamente quanto sia prezioso il sistema del mutuo riconoscimento e quanto la sua perdita comporti costi di adattamento significativi per il sistema bancario.
I rapporti con la disciplina degli artt. 15-18 T.U.B.
L'art. 21 va letto in sistemia con gli articoli che disciplinano specificamente la prestazione cross-border in Italia da parte di banche UE e l'operativita all'estero delle banche italiane. L'art. 15 regola l'apertura di succursali in Italia da parte di banche italiane; gli artt. 16, 17 e 18 disciplinano l'operativita all'estero delle banche italiane (succursali in Stati UE, succursali in Stati extra-UE, prestazione di servizi cross-border). Per le banche di Stati extra-UE che vogliano operare in Italia si applica un regime piu stringente, regolato dall'art. 14 T.U.B.: occorre un'autorizzazione specifica della Banca d'Italia, che valuta l'equivalenza del regime prudenziale dello Stato d'origine e l'esistenza di accordi di cooperazione tra autorita di vigilanza. Per i servizi di investimento, l'art. 21 T.U.B. va coordinato con l'art. 27 TUF e con le norme MIFID II sull'operativita cross-border delle imprese di investimento. La gestione corretta del passaporto richiede dunque una mappatura coordinata della normativa primaria (T.U.B., TUF), regolamentare (Disposizioni di Vigilanza Banca d'Italia, Regolamenti Consob, ESMA, EBA) e direttamente europea (Regolamenti UE, RTS e ITS della Commissione).
Profili prospettici: digitalizzazione, FinTech e nuove sfide regolatorie
Il sistema del mutuo riconoscimento si trova oggi a confrontarsi con sfide nuove. La digitalizzazione dei servizi bancari ha reso meno netta la distinzione tra succursale e libera prestazione di servizi: le banche digitali ("neo-banks", "challenger banks") operano in tutti gli Stati UE senza una rete fisica significativa, attraverso piattaforme digitali. La direttiva CRD V e CRD VI (in corso di trasposizione al 2025-2026) hanno introdotto regole specifiche per i "third-country branches" e per le aspettative di vigilanza sulle banche digitali. L'emergere del FinTech e delle cripto-attivita ha generato nuovi quadri regolamentari paralleli (Reg. UE 2023/1114 MiCAR sui crypto-asset; PSD3 in arrivo) che integrano e in parte sovrappongono al passaporto bancario tradizionale. Per il consulente, e essenziale mantenere aggiornato il quadro dei passaporti applicabili a ciascuna attivita, perche le mappe della cross-border regulation europea sono in costante evoluzione e la disciplina del mutuo riconoscimento dell'art. 21 e solo uno dei pilastri di un sistema oggi molto piu complesso di quello pensato dalle direttive bancarie degli anni Ottanta e Novanta.
Domande frequenti
Cosa significa che un'attivita e ammessa al mutuo riconoscimento?
Significa che una banca autorizzata in uno Stato membro dell'Unione europea puo esercitare quella attivita in tutti gli altri Stati membri senza necessita di una nuova autorizzazione nello Stato ospitante. Il fondamento e l'art. 33 e l'Allegato I della direttiva CRD IV (2013/36/UE), trasposto nell'art. 21 T.U.B. Il meccanismo si basa sul principio dell'home country control: lo Stato d'origine autorizza la banca e ne controlla la stabilita prudenziale (capitale, liquidita, governance, rischi); gli Stati ospitanti riconoscono l'autorizzazione e mantengono competenze residue su condotta di mercato, antiriciclaggio, tutela del consumatore. E il pilastro del cosiddetto "passaporto unico bancario" europeo, uno dei fondamenti dell'Unione Bancaria insieme al Single Supervisory Mechanism e al Single Resolution Mechanism.
Quali sono le attivita comprese nell'elenco dell'art. 21 T.U.B.?
L'art. 21 elenca quindici attivita corrispondenti integralmente all'Allegato I CRD IV: (a) raccolta di depositi e fondi rimborsabili; (b) operazioni di prestito (credito al consumo, credito ipotecario, factoring, cessioni di credito, credito commerciale); (c) leasing finanziario; (d) servizi di pagamento; (e) emissione e gestione di mezzi di pagamento (carte di credito, traveller's cheques, lettere di credito); (f) rilascio di garanzie e impegni di firma; (g) operazioni in strumenti finanziari (mercato monetario, cambi, derivati, valori mobiliari); (h) partecipazione alle emissioni di titoli e servizi connessi; (i) consulenza alle imprese su struttura finanziaria, strategia industriale, concentrazioni; (l) money broking; (m) gestione e consulenza nella gestione di patrimoni; (n) custodia e amministrazione di valori mobiliari; (o) emissione di moneta elettronica. L'elenco e tassativo: le attivita non comprese richiedono autorizzazioni separate.
Quali sono le modalita per esercitare le attivita in cross-border?
Esistono due modalita previste dagli artt. 15-17 T.U.B. e dagli artt. 35-39 CRD IV. La prima e l'apertura di una succursale (right of establishment): una sede operativa stabile nello Stato ospitante, priva di personalita giuridica autonoma, con sportelli e personale dedicati. Richiede notifica preventiva all'autorita d'origine, che comunica all'autorita ospitante le informazioni rilevanti; segue un periodo di valutazione di tre mesi prima dell'avvio operativo. La seconda e la libera prestazione di servizi (LPS, freedom to provide services): la banca presta servizi nello Stato ospitante senza struttura stabile, attraverso modalita "a distanza" prevalentemente digitali. La notifica e piu snella e con termini ridotti. Le succursali sono soggette a un regime di vigilanza locale piu intenso, in particolare su liquidita e clientela; la LPS minimizza l'intervento dell'autorita ospitante.
Quale autorita vigila sulla banca che opera in cross-border?
Il principio cardine e quello dell'home country control: l'autorita dello Stato d'origine vigila sulla stabilita prudenziale della banca (capitale, liquidita, governance, rischi). Per le Significant Institutions, nell'ambito dell'Unione Bancaria, la vigilanza prudenziale e centralizzata in capo alla BCE, che opera attraverso Joint Supervisory Teams composti da supervisori BCE e delle autorita nazionali. L'autorita dello Stato ospitante mantiene competenze residue ma rilevanti: (1) condotta di mercato e trasparenza nei confronti della clientela locale (in Italia, applicazione degli artt. 115-128-undecies T.U.B. anche alle succursali UE); (2) antiriciclaggio ex D.Lgs. 231/2007; (3) tutela del consumatore; (4) statistica e reporting locale; (5) misure cautelari urgenti in casi di emergenza, previa o contemporanea informazione dell'home country. Il coordinamento tra autorita avviene tramite i memorandum d'intesa EBA e i protocolli SSM.
Cosa e cambiato con la Brexit per le banche del Regno Unito?
Dal 01/01/2021, alla fine del periodo transitorio post Withdrawal Agreement (formalmente 31/01/2020), le banche del Regno Unito non beneficiano piu del passaporto unico europeo previsto dall'art. 21 T.U.B. e dalla CRD IV. Per operare in Italia o in altri Stati UE devono ottenere autorizzazioni specifiche: costituzione di sussidiarie nell'UE (subsidiaries con personalita giuridica autonoma) o ottenimento di equivalenze settoriali ove previste dal diritto UE (es. equivalenza per central counterparties nel settore post-trading). Molti grandi gruppi bancari britannici (Barclays, HSBC, Standard Chartered) hanno trasferito o aumentato l'operativita nelle filiali europee a Dublino, Francoforte, Parigi, Amsterdam per mantenere l'accesso al mercato unico. Per i clienti italiani di banche UK, gran parte dei rapporti e stata trasferita a soggetti UE per conservare la copertura del passaporto. La Brexit ha dimostrato concretamente il valore del mutuo riconoscimento e i costi della sua perdita.
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