Art. 129 Cost.: Titolo V: le regioni, le province

Ratio

L'art. 129 Cost., nel testo originario del 1948, aggiungeva una dimensione ulteriore all'autonomia locale riconosciuta dall'art. 128 Cost.: qualificava Province e Comuni non solo come enti autonomi, ma anche come circoscrizioni di decentramento statale e regionale. Questa doppia qualificazione era normativamente rilevante: significava che gli enti locali potevano essere utilizzati come strutture territoriali attraverso cui lo Stato e le Regioni esercitavano le proprie funzioni amministrative in periferia. La ratio era quella di garantire una presenza capillare dell'amministrazione pubblica nel territorio, utilizzando le articolazioni comunali e provinciali come cinghie di trasmissione tra il centro e la periferia. La norma rifletteva l'impostazione dello Stato di diritto liberale-ottocentesco, in cui il decentramento era inteso come distribuzione periferica di funzioni statali, non come autonomia politica degli enti locali. Questa concezione era profondamente diversa da quella che ha ispirato la riforma del 2001: nel nuovo sistema, il Comune non e' più circoscrizione decentrata dello Stato, ma ente autonomo originario che esercita funzioni proprie come elemento costitutivo della Repubblica.

Analisi

La qualificazione di Province e Comuni come circoscrizioni di decentramento statale e regionale, prevista dall'art. 129 Cost., aveva conseguenze pratiche rilevanti. In primo luogo, consentiva allo Stato e alle Regioni di affidare per legge agli enti locali funzioni di carattere statale o regionale, con finanziamento a carico del conferente secondo il principio della correlazione tra funzioni e risorse. In secondo luogo, legittimava l'utilizzo dell'organizzazione comunale e provinciale come struttura di raccolta dati, di rilevazione statistica e di attuazione di politiche pubbliche centralizzate. In terzo luogo, consentiva l'imposizione di vincoli organizzativi agli enti locali in funzione delle esigenze di coordinamento dell'amministrazione statale. Con la riforma del 2001, la logica del decentramento e' stata sostituita da quella della sussidiarietà verticale: le funzioni amministrative sono attribuite al livello più vicino ai cittadini (il Comune), e solo se le esigenze di esercizio unitario lo richiedono possono essere attribuite a livelli superiori (Provincia, Regione, Stato). Non e' più lo Stato a decidere quali funzioni delegare in basso, ma e' la Costituzione stessa a presupporre che le funzioni spettino ai Comuni, con onere a carico dei livelli superiori di giustificare l'esigenza di un esercizio unitario. Questo cambiamento paradigmatico ha rivoluzionato il sistema delle autonomie locali, pur non avendo ancora trovato piena attuazione nella legislazione ordinaria.

Quando si applica

L'art. 129 Cost. e' stato abrogato con effetto dall'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001, avvenuta il 9 novembre 2001. Dalla medesima data, la logica del decentramento gerarchico e' stata sostituita da quella della sussidiarietà sancita dall'art. 118 Cost. La norma abrogata conserva rilevanza storica per comprendere la distinzione tra il modello prefettizio di amministrazione periferica dello Stato (ancora presente, con il prefetto come rappresentante statale nel territorio) e il modello autonomistico degli enti locali. Nella pratica odierna, l'allocazione delle funzioni amministrative tra Comuni, Province, Regioni e Stato e' determinata dai principi dell'art. 118 Cost. e dalla legislazione ordinaria di attuazione, in primo luogo il d.lgs. n. 267/2000 (TUEL) e il d.lgs. n. 112/1998 sul conferimento di funzioni agli enti locali.

Connessioni

L'abrogazione dell'art. 129 Cost. va letta insieme a quella dell'art. 128 e dell'art. 124 Cost. (Commissario del Governo), tutte espressione della vecchia impostazione gerarchica del Titolo V. Le norme oggi rilevanti sono: art. 114 Cost. (pari dignita' di tutti gli enti costitutivi della Repubblica), art. 118 Cost. (sussidiarietà verticale e orizzontale; il comma 1 prevede che le funzioni amministrative siano attribuite ai Comuni salvo esigenze di esercizio unitario conferite a Province, Città metropolitane, Regioni o Stato; il comma 4 introduce la sussidiarietà orizzontale a favore dei cittadini), art. 119 Cost. (autonomia finanziaria degli enti locali), art. 120 Cost. (potere sostitutivo del Governo). Sul piano della legislazione ordinaria, il d.lgs. n. 267/2000 (TUEL) disciplina l'ordinamento degli enti locali; il d.lgs. n. 150/2009 ne regola la performance; la l. n. 56/2014 (legge Delrio) ha riformato Province e Città metropolitane. Sul piano comparatistico, il principio di sussidiarietà e' sancito anche dall'art. 5 del Trattato sull'Unione Europea, che lo afferma come criterio di distribuzione delle competenze tra Unione e Stati membri.