- I consigli comunali e provinciali sono sciolti con DPR su proposta del Ministro dell'interno.
- Ipotesi: atti contrari alla Costituzione, violazioni di legge, ordine pubblico; impedimenti del sindaco; mancata approvazione del bilancio; mancato strumento urbanistico.
- Per il bilancio, l'organo regionale di controllo nomina commissario per la predisposizione e poi per l'approvazione.
- Per gli strumenti urbanistici, scattano sostituzioni del prefetto in caso di inerzia.
- Con il decreto di scioglimento si nomina un commissario, in attesa delle nuove elezioni.
Testo dell'articoloVigente
Art. 141 TUEL — Articolo 141
D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 — testo aggiornato
1. 1. I consigli comunali e provinciali vengono sciolti con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno: a) quando compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge, nonché per gravi motivi di ordine pubblico; b) quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per le seguenti cause: 1) impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco o del presidente della provincia; 2) dimissioni del sindaco o del presidente della provincia; 3) cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché contemporaneamente presentati al protocollo dell’ente, della metà più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia; 4) riduzione dell’organo assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti del consiglio; c) quando non sia approvato nei termini il bilancio. c-bis) nelle ipotesi in cui gli enti territoriali al di sopra dei mille abitanti siano sprovvisti dei relativi strumenti urbanistici generali e non adottino tali strumenti entro diciotto mesi dalla data di elezione degli organi. In questo caso, il decreto di scioglimento del consiglio è adottato su proposta del Ministro dell’interno di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
2. Nella ipotesi di cui alla lettera c) del comma 1, trascorso il termine entro il quale il bilancio deve essere approvato senza che sia stato predisposto dalla giunta il relativo schema, l’organo regionale di controllo nomina un commissario affinchè lo predisponga d’ufficio per sottoporlo al consiglio. In tal caso e comunque quando il consiglio non abbia approvato nei termini di legge lo schema di bilancio predisposto dalla giunta, l’organo regionale di controllo assegna al consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a 20 giorni per la sua approvazione, decorso il quale si sostituisce, mediante apposito commissario, all’amministrazione inadempiente. Del provvedimento sostitutivo è data comunicazione al prefetto che inizia la procedura per lo scioglimento del consiglio.
2-bis. Nell’ipotesi di cui alla lettera c-bis) del comma 1, trascorso il termine entro il quale gli strumenti urbanistici devono essere adottati, la regione segnala al prefetto gli enti inadempienti. Il prefetto invita gli enti che non abbiano provveduto ad adempiere all’obbligo nel termine di quattro mesi. A tal fine gli enti locali possono attivare gli interventi, anche sostitutivi, previsti dallo statuto secondo criteri di neutralità, di sussidiarietà e di adeguatezza. Decorso infruttuosamente il termine di quattro mesi, il prefetto inizia la procedura per lo scioglimento del consiglio.
3. Nei casi diversi da quelli previsti dal numero 1) della lettera b) del comma 1, con il decreto di scioglimento si provvede alla nomina di un commissario, che esercita le attribuzioni conferitegli con il decreto stesso.
4. Il rinnovo del consiglio nelle ipotesi di scioglimento deve coincidere con il primo turno elettorale utile previsto dalla legge.
5. I consiglieri cessati dalla carica per effetto dello scioglimento continuano ad esercitare, fino alla nomina dei successori, gli incarichi esterni loro eventualmente attribuiti.
6. Al decreto di scioglimento è allegata la relazione del Ministro contenente i motivi del provvedimento; dell’adozione del decreto di scioglimento è data immediata comunicazione al Parlamento. Il decreto è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
7. Iniziata la procedura di cui ai commi precedenti ed in attesa del decreto di scioglimento, il prefetto, per motivi di grave e urgente necessità, può sospendere, per un periodo comunque non superiore a novanta giorni, i consigli comunali e provinciali e nominare un commissario per la provvisoria amministrazione dell’ente. 112
8. Ove non diversamente previsto dalle leggi regionali le disposizioni di cui al presente articolo si applicano, in quanto compatibili, agli altri enti locali di cui all’articolo 2, comma 1 ed ai consorzi tra enti locali. Il relativo provvedimento di scioglimento degli organi comunque denominati degli enti locali di cui al presente comma è disposto con decreto del Ministro dell’interno.
Commento
L'articolo 141 disciplina lo scioglimento ordinario dei consigli comunali e provinciali, istituto fondamentale di garanzia della legalità e del funzionamento degli enti locali. È una norma di forte impatto politico-istituzionale, che configura situazioni di crisi tali da giustificare l'interruzione anticipata del mandato elettivo e l'instaurazione di una gestione commissariale.
La forma dello scioglimento
Il comma 1 stabilisce che lo scioglimento avviene con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno. La forma del DPR e la proposta ministeriale sottolineano la solennità dell'atto, coerente con la gravità degli effetti (estinzione anticipata di un consiglio democraticamente eletto e instaurazione di gestione commissariale).
Le ipotesi di scioglimento
La norma elenca quattro categorie di ipotesi:
Lettera a) - violazioni costituzionali e ordine pubblico
Si scioglie il consiglio quando compia atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge, nonché per gravi motivi di ordine pubblico. È un'ipotesi residuale ma di particolare gravità: situazioni in cui l'attività del consiglio si pone in contrasto frontale con l'ordinamento costituzionale o produce turbative all'ordine pubblico. È stata applicata in casi storici eccezionali.
Lettera b) - impossibilità funzionamento organi
Si scioglie il consiglio quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per:
È l'ipotesi più frequente nella prassi: lo scioglimento per crisi politica strutturale o per impossibilità materiale di funzionamento. La regola "simul stabunt, simul cadent" tra sindaco e consiglio, che caratterizza l'ordinamento elettorale dei comuni e delle province, comporta che la caduta del sindaco trascina lo scioglimento del consiglio.
Lettera c) - mancata approvazione del bilancio
Si scioglie il consiglio quando non sia approvato nei termini il bilancio. È un'ipotesi a forte connotazione tecnica: l'incapacità di approvare il bilancio, atto fondamentale di programmazione finanziaria, è considerata indice di paralisi istituzionale e giustifica l'intervento sostitutivo. Il comma 2 disciplina la procedura: l'organo regionale di controllo (oggi le funzioni sono ricondotte ad altri soggetti in coerenza con la riforma del 2001) nomina un commissario per predisporre lo schema di bilancio quando non sia stato predisposto dalla giunta. Se il consiglio non approva lo schema nei termini, l'organo assegna 20 giorni con notifica ai singoli consiglieri. Decorso anche questo termine, l'organo si sostituisce mediante apposito commissario. Il prefetto, informato, avvia la procedura di scioglimento.
Lettera c-bis) - mancato strumento urbanistico
Si scioglie il consiglio degli enti territoriali oltre i 1.000 abitanti che siano sprovvisti degli strumenti urbanistici generali e non li adottino entro 18 mesi dalla data di elezione degli organi. È un'ipotesi introdotta successivamente, che riflette l'attenzione del legislatore alla pianificazione urbanistica come elemento essenziale di governo del territorio. Lo scioglimento avviene su proposta del Ministro dell'interno di concerto con il Ministro delle infrastrutture e trasporti.
La gestione commissariale
Il comma 3 prevede che, nei casi diversi dall'impedimento permanente del sindaco, il decreto di scioglimento nomini un commissario che esercita le attribuzioni conferitegli con il decreto stesso. Il commissario gestisce l'ente in attesa delle nuove elezioni. La gestione commissariale è regime di ordinaria amministrazione: il commissario non può adottare atti di indirizzo politico se non quelli strettamente necessari a garantire la continuità dei servizi.
Il rinnovo del consiglio
Il comma 4 stabilisce che il rinnovo del consiglio nelle ipotesi di scioglimento coincida con il primo turno elettorale utile previsto dalla legge. Significa che le elezioni anticipate si svolgono nella prima tornata elettorale generale prevista dal calendario (tipicamente la primavera successiva allo scioglimento, salvo termini ridotti). Il comma 5 (testo cui il documento si interrompe) disciplina le situazioni dei consiglieri durante la fase di transizione.
La procedura del bilancio
La procedura del comma 2 sul bilancio merita un commento specifico: si tratta di una procedura di garanzia che attiva intervento sostitutivo per evitare la paralisi finanziaria dell'ente. Il sistema è scandito da progressivi tentativi di rimettere l'ente in carreggiata, prima con la sostituzione nella predisposizione, poi nell'approvazione, infine attivando lo scioglimento. È un esempio di legislazione attenta a contemperare autonomia locale e effettività dell'azione amministrativa. Le linee guida ANCI sulla gestione del bilancio in fase di crisi, gli orientamenti della Corte dei conti e le indicazioni del Ministero dell'interno sui poteri prefettizi rappresentano riferimenti operativi attuali.
Domande frequenti
Quali sono le ipotesi di scioglimento di un consiglio comunale o provinciale?
Le ipotesi principali sono: atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge o gravi motivi di ordine pubblico; impossibilità di funzionamento degli organi (dimissioni o impedimento del sindaco/presidente, dimissioni della metà più uno dei consiglieri, riduzione alla metà dell'assemblea); mancata approvazione del bilancio nei termini; mancata adozione degli strumenti urbanistici entro 18 mesi (per comuni oltre 1.000 abitanti).
Cosa succede se il consiglio non approva il bilancio?
Si attiva una procedura sostitutiva: l'organo regionale di controllo (oggi le funzioni sono diversamente articolate) nomina un commissario per predisporre lo schema, poi assegna al consiglio 20 giorni con notifica per l'approvazione. Se anche questo termine decorre inutilmente, l'organo si sostituisce con apposito commissario. Il prefetto avvia poi la procedura di scioglimento del consiglio.
Chi gestisce l'ente durante la fase di scioglimento?
Il decreto di scioglimento nomina un commissario che esercita le attribuzioni conferitegli dal decreto stesso. Il commissario gestisce l'ente in regime di ordinaria amministrazione, in attesa delle nuove elezioni che si tengono al primo turno elettorale utile previsto dalla legge.
Vedi anche