In sintesi
- Il Governo può annullare in qualunque tempo gli atti degli enti locali viziati da illegittimità.
- L'annullamento avviene con DPR, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'interno.
- È sentito il Consiglio di Stato.
- Può essere d'ufficio o su denunzia.
- Funzione di tutela dell'unità dell'ordinamento, ai sensi dell'articolo 2 della legge 400/1988.
Testo dell'articoloVigente
Art. 138 TUEL — Articolo 138
D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 — testo aggiornato
1. In applicazione dell’ articolo 2, comma 3, lettera p), della legge 23 agosto 1988, n. 400 , il Governo, a tutela dell’unità dell’ordinamento, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’interno, ha facoltà, in qualunque tempo, di annullare, d’ufficio o su denunzia, sentito il Consiglio di Stato, gli atti degli enti locali viziati da illegittimità.
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Commento
L'articolo 138 disciplina l'istituto dell'annullamento straordinario governativo degli atti degli enti locali viziati da illegittimità. È una norma di grande rilievo costituzionale e sistematico, che attribuisce al Governo nazionale un potere eccezionale di intervento sugli atti delle amministrazioni locali, in funzione di salvaguardia dell'unità dell'ordinamento.
Il fondamento normativo
La norma richiama l'articolo 2, comma 3, lettera p), della legge 400/1988, che disciplina le attribuzioni del Governo e del Consiglio dei Ministri. L'articolo 138 TUEL è quindi l'attuazione, nello specifico settore degli enti locali, di un potere governativo più ampio di annullamento straordinario di atti amministrativi illegittimi. È un potere che ha radici storiche profonde, risalenti alla legislazione preunitaria sul controllo di legittimità degli atti degli enti minori.
La finalità del potere
La norma precisa la ratio: "a tutela dell'unità dell'ordinamento". Non si tratta quindi di un controllo ordinario di legittimità (oggi superato per gli atti correnti) ma di un intervento eccezionale a presidio dell'unitarietà del sistema giuridico nazionale di fronte a violazioni di particolare gravità. È un potere che ha natura sostanzialmente costituzionale e che si giustifica con l'esigenza di evitare che atti gravemente illegittimi di enti locali producano effetti incompatibili con l'ordinamento giuridico generale.
I requisiti procedurali
L'esercizio del potere richiede un procedimento particolarmente solenne:
Il triplice requisito (DPR + delibera CdM + parere CdS) sottolinea il carattere eccezionale dell'istituto e garantisce la massima ponderazione della decisione, evitando interventi affrettati o non sufficientemente meditati.
Il presupposto sostanziale
Il presupposto è l'illegittimità dell'atto: vizi di violazione di legge, eccesso di potere, incompetenza. La giurisprudenza amministrativa e la prassi hanno chiarito che non basta una qualsiasi illegittimità: occorre che il vizio sia di particolare gravità e che la sua persistenza nell'ordinamento sia incompatibile con i principi unitari del sistema giuridico nazionale. Vizi formali o minori, sanabili in altro modo, non legittimano l'attivazione del potere straordinario.
Modalità di attivazione
La norma prevede due modalità di attivazione: d'ufficio (su iniziativa del Governo) o su denunzia (di un soggetto qualificato, ad esempio un'altra amministrazione, un cittadino interessato, un'autorità di garanzia). Anche su denunzia, la decisione di attivare il procedimento resta discrezionale del Governo. La denunzia non vincola l'azione governativa ma può fornire elementi di valutazione preliminari.
L'effetto temporale
L'annullamento ha effetto ex tunc, retroattivo, in coerenza con la natura demolitoria dell'atto. Tuttavia, vista la finalità di tutela dell'ordinamento, possono porsi questioni di salvaguardia degli effetti già prodotti e dei diritti dei terzi acquisiti in buona fede. La giurisprudenza ha modulato gli effetti dell'annullamento in concreto, anche tenendo conto del decorso del tempo.
L'attualità del potere
L'istituto dell'annullamento straordinario governativo è stato oggetto di un dibattito dottrinale e giurisprudenziale articolato. Da un lato, la riforma del titolo V della Costituzione e la valorizzazione dell'autonomia degli enti locali hanno ridotto lo spazio per interventi statali sugli atti degli enti territoriali. Dall'altro, la Corte costituzionale ha riconosciuto che l'istituto conserva uno spazio applicativo limitato ma significativo, soprattutto a tutela dell'unità giuridica dell'ordinamento e per atti che incidono su materie di competenza statale o su principi fondamentali. La giurisprudenza ha richiesto una motivazione particolarmente robusta per l'esercizio del potere, anche in considerazione dell'impatto sull'autonomia locale.
Confronto con altri istituti
L'annullamento straordinario va distinto da altri strumenti:
L'annullamento straordinario è quindi uno strumento di chiusura del sistema, attivato in casi di particolare gravità e in funzione di tutela dell'ordinamento giuridico unitario. Le linee guida del Consiglio di Stato in sede consultiva e gli orientamenti della giurisprudenza costituzionale ne hanno delineato il perimetro applicativo.
Domande frequenti
Cosa è l'annullamento straordinario governativo?
È un potere eccezionale del Governo di annullare in qualunque tempo gli atti degli enti locali viziati da illegittimità, a tutela dell'unità dell'ordinamento. È attivato con DPR, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro dell'interno e sentito il Consiglio di Stato. Ha natura eccezionale e si distingue dagli strumenti ordinari di controllo e tutela.
Quando può essere esercitato il potere di annullamento straordinario?
In presenza di atti degli enti locali viziati da illegittimità di particolare gravità, la cui persistenza nell'ordinamento sia incompatibile con i principi unitari del sistema giuridico nazionale. Il presupposto è la tutela dell'unità dell'ordinamento, non un controllo ordinario di legittimità.
Quali sono i requisiti procedurali per l'annullamento straordinario?
L'esercizio del potere richiede: la forma del DPR (la più alta forma di atto amministrativo), la previa deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro dell'interno, il parere del Consiglio di Stato. Il triplice requisito sottolinea il carattere eccezionale dell'istituto e garantisce la massima ponderazione della decisione.
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