In sintesi
- Le disposizioni del capo si applicano anche agli altri enti dell'articolo 2, inclusi i consorzi di enti locali.
- Sono esclusi i consorzi che gestiscono attività di rilevanza economica e imprenditoriale.
- Possono essere esclusi i consorzi per servizi sociali, se previsto dallo statuto.
- Si applicano i controlli previsti per gli enti locali, con sostituzione organi: assemblea consortile in luogo del consiglio.
- Norma di estensione delle regole del titolo VI agli enti associativi locali.
Testo dell'articoloVigente
Art. 140 TUEL — Articolo 140
D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 — testo aggiornato
1. Le disposizioni del presente capo si applicano anche agli altri enti di cui all’articolo 2, compresi i consorzi cui partecipano enti locali, con esclusione di quelli che gestiscono attività aventi rilevanza economica ed imprenditoriale e, ove previsto dallo statuto, dei consorzi per la gestione dei servizi sociali, intendendosi sostituiti alla giunta e al consiglio del comune o della provincia i corrispondenti organi di governo.
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Commento
L'articolo 140 estende l'ambito di applicazione delle disposizioni del capo sui controlli (oggi in larga parte superate dalla riforma del 2001) agli altri enti locali e in particolare ai consorzi tra enti locali. È una norma di coordinamento che riflette l'attenzione del legislatore alla pluralità delle forme associative degli enti locali e alla necessità di estendere le regole comuni anche a tali soggetti.
Il rinvio all'articolo 2
L'articolo 2 del TUEL elenca gli enti che rientrano nella nozione di "ente locale": comuni, province, città metropolitane, comunità montane, comunità isolane, unioni di comuni. L'articolo 140 estende le disposizioni del capo (controlli) anche agli "altri enti" rientranti in tale elenco, e ai consorzi cui partecipano enti locali. La norma assicura quindi una disciplina uniforme dei controlli su tutto il perimetro degli enti locali in senso ampio, comprese le forme associative.
L'esclusione dei consorzi imprenditoriali
Il comma 1 esclude espressamente dall'applicazione i consorzi "che gestiscono attività aventi rilevanza economica ed imprenditoriale". È una distinzione che riprende quella generale tra servizi pubblici locali a rilevanza economica (disciplina di matrice privatistica e concorrenziale) e servizi senza rilevanza economica (disciplina pubblicistica). I consorzi imprenditoriali, agendo sostanzialmente come imprese sul mercato, sono soggetti a regimi diversi: codice civile, disciplina sulle società partecipate (D.Lgs. 175/2016), normativa sui contratti pubblici. Sottoporli ai controlli amministrativi tipici degli enti locali sarebbe incompatibile con la loro natura.
L'esclusione facoltativa dei consorzi sociali
Il comma 1 prevede inoltre una facoltà di esclusione: i consorzi per la gestione dei servizi sociali possono essere esclusi se lo statuto del consorzio lo prevede. È una valvola di flessibilità che riconosce la specificità dei consorzi sociali (spesso a partecipazione mista pubblico-privato sociale, con discipline regionali differenziate) e consente di modulare il regime dei controlli in coerenza con la loro natura. Lo statuto è quindi la fonte che decide se il consorzio sociale rientri o meno nel regime generale.
La sostituzione degli organi
L'inciso finale del comma 1 contiene una previsione tecnica importante: "intendendosi sostituiti alla giunta e al consiglio del comune o della provincia i corrispondenti organi di governo". Significa che le regole sui controlli, formulate per gli organi tipici di comuni e province (giunta e consiglio), si applicano ai consorzi sostituendo idealmente gli organi della struttura consortile (assemblea consortile, consiglio di amministrazione, presidente del consorzio). È una clausola interpretativa che permette di applicare le regole comuni adattandole alla diversa governance dei consorzi.
La disciplina attuale dei consorzi
Pur essendo formalmente superato per la parte sui controlli preventivi, l'articolo 140 conserva attualità per quanto riguarda la categorizzazione dei consorzi e la distinzione tra consorzi imprenditoriali e non. Il quadro normativo attuale dei consorzi tra enti locali si compone di:
La transizione storica
Il fenomeno consortile tra enti locali ha conosciuto una significativa evoluzione: dai numerosi consorzi-ente di servizio pubblico locale dell'epoca pre-TUEL, alla progressiva trasformazione in società di capitali o aziende speciali per i servizi a rilevanza economica, alla conservazione del modello consortile per servizi sociali, culturali, di area vasta. Le unioni di comuni e le convenzioni hanno in parte sostituito i consorzi come strumento di gestione associata, in coerenza con le politiche di razionalizzazione delle gestioni territoriali. Le indicazioni ANCI sui consorzi e sulle altre forme associative e gli orientamenti della Corte dei conti sulla razionalizzazione delle partecipazioni offrono riferimenti operativi attuali. La giurisprudenza, in linea generale, ha sempre valorizzato la natura pubblica dei consorzi-ente di enti locali, sottoponendoli alle regole sostanziali del diritto amministrativo e dei controlli previsti per gli enti pubblici.
Domande frequenti
Le regole sui controlli del TUEL si applicano ai consorzi tra enti locali?
Sì, in linea generale. L'articolo 140 estende le disposizioni del capo sui controlli ai consorzi tra enti locali, sostituendo idealmente all'assemblea consortile e al consiglio di amministrazione gli organi tipici di comuni e province. Sono esclusi i consorzi che gestiscono attività di rilevanza economica e imprenditoriale.
Tutti i consorzi sono soggetti alle stesse regole?
No. I consorzi che gestiscono attività di rilevanza economica e imprenditoriale sono espressamente esclusi (sono soggetti al codice civile e alla disciplina TUSP). I consorzi per la gestione dei servizi sociali possono essere esclusi se lo statuto del consorzio lo prevede, in ragione della specificità del settore.
Quali sono le forme attuali di gestione associata negli enti locali?
Le forme principali sono: consorzi tra enti locali ex art. 31 TUEL, unioni di comuni ex artt. 32 e seguenti TUEL, convenzioni intercomunali, società partecipate ex D.Lgs. 175/2016. Le politiche degli ultimi decenni hanno favorito unioni e convenzioni come strumento di razionalizzazione delle gestioni territoriali.
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