Art. 139 TUEL – Articolo 139

L'articolo 139 è una norma di coordinamento sintetica ma di grande importanza pratica: stabilisce che ai pareri obbligatori richiesti agli enti locali nell'ambito di procedimenti relativi a opere pubbliche e altre attività si applichino le disposizioni dell'articolo 16 della legge 241/1990 sul procedimento amministrativo. È quindi una norma di rinvio che ancora la materia alla disciplina generale.

L'oggetto della norma

Il riferimento è ai pareri obbligatori prescritti da norme di legge nell'ambito di procedimenti riguardanti la programmazione, la progettazione e l'esecuzione di opere pubbliche o di altre attività degli enti locali. Si tratta di una categoria molto ampia, che comprende: pareri della Soprintendenza per atti su beni di interesse storico-artistico o paesaggistico; pareri della ASL su materie sanitarie; pareri di autorità ambientali su opere di rilievo; pareri di organi tecnici regionali su pianificazioni territoriali; pareri di altri enti coinvolti in procedimenti complessi.

Il rinvio all'articolo 16 L. 241/1990

L'articolo 16 della legge 241/1990 disciplina in modo organico i pareri nel procedimento amministrativo, distinguendo tra pareri obbligatori, facoltativi e vincolanti, e regolando in particolare:

• i termini per il rilascio del parere (tipicamente 20 giorni per i pareri obbligatori non vincolanti, prorogabili per esigenze istruttorie);
• le conseguenze del silenzio dell'organo consultivo (per i pareri obbligatori non vincolanti, l'amministrazione richiedente può procedere indipendentemente; per i vincolanti, restano fermi gli effetti del silenzio previsti dalla legge);
• le modalità di richiesta e di trasmissione del parere (forma scritta, eventuale audizione, integrazione documentale);
• il carattere ricognitivo o ponderato del parere (a seconda della complessità della materia).

Il rinvio dell'articolo 139 TUEL all'articolo 16 L. 241/1990 garantisce che gli enti locali operino con regole uniformi a quelle delle altre amministrazioni in materia di acquisizione di pareri, evitando regimi differenziati e particolaristici.

La clausola di salvaguardia

L'inciso finale "salvo specifiche disposizioni di legge" è una clausola di chiusura che ammette regimi speciali quando il legislatore li abbia espressamente previsti. È il caso, ad esempio, dei pareri in materia di vincoli paesaggistici (disciplinati dal codice dei beni culturali), dei pareri in materia ambientale (con la disciplina specifica della VIA, VAS, VINCA), dei pareri in materia urbanistica regionale (con le previsioni delle leggi regionali sul governo del territorio).

L'evoluzione applicativa

Negli anni successivi al TUEL e alla legge 241/1990, la disciplina dei pareri è stata oggetto di numerosi interventi normativi:

• la riforma della legge 241/1990 con la legge 15/2005 ha rafforzato il principio del silenzio significativo nel procedimento amministrativo;
• il D.Lgs. 152/2006 ha codificato la disciplina ambientale, con specifici regimi di pareri obbligatori in materia di VIA, VAS, AIA;
• il D.Lgs. 42/2004 (codice dei beni culturali) ha riformato i pareri della Soprintendenza in materia di autorizzazioni paesaggistiche, con regimi semplificati per interventi minori;
• il codice dei contratti (D.Lgs. 36/2023) ha disciplinato i pareri nelle procedure di gara, in particolare quelli delle commissioni giudicatrici;
• la conferenza dei servizi (articoli 14 e seguenti L. 241/1990) ha consolidato un modello di acquisizione simultanea dei pareri in procedimenti complessi.

Le funzioni dei pareri

I pareri obbligatori assolvono diverse funzioni:

• funzione di tutela di interessi pubblici settoriali: l'autorità competente per una specifica materia (cultura, ambiente, salute, sicurezza) interviene con la propria valutazione tecnica in procedimenti decisi da altre amministrazioni;
• funzione di coordinamento amministrativo: si garantisce la coerenza tra decisioni di diverse amministrazioni nella stessa materia o nello stesso territorio;
• funzione di garanzia procedimentale: la pluralità di valutazioni riduce il rischio di errori e favorisce la qualità della decisione finale;
• funzione di conoscibilità delle scelte: il parere è atto formale che documenta le valutazioni tecniche su cui si fonda la decisione.

Aspetti pratici

Nella prassi degli enti locali, l'applicazione coordinata dell'articolo 139 TUEL e dell'articolo 16 L. 241/1990 richiede attenzione a vari aspetti operativi:

• la corretta identificazione del parere come obbligatorio (alcuni pareri sono facoltativi, altri vincolanti, con regimi diversi);
• la tempestiva richiesta del parere, all'inizio del procedimento;
• la completezza della documentazione trasmessa, per evitare richieste di integrazione che allungano i tempi;
• la corretta gestione del silenzio: per i pareri non vincolanti, decorso il termine senza risposta, l'amministrazione può procedere; per i vincolanti, occorre verificare la disciplina specifica;
• la motivazione del provvedimento finale, che deve dare conto del parere acquisito (o del suo mancato pervenire) e delle ragioni che hanno indotto eventualmente a discostarsene.

Le linee guida della Funzione Pubblica sui procedimenti amministrativi, le indicazioni del Ministero competente per ciascuna materia (cultura, ambiente, salute) e gli orientamenti del Consiglio di Stato in sede consultiva offrono riferimenti operativi.