Art. 136 TUEL — Articolo 136

Commento

L'articolo 136 disciplina lo strumento del commissario ad acta per i casi di inerzia degli enti locali nell'adozione di atti obbligatori per legge. È una norma di garanzia della legalità e dell'effettività dell'azione amministrativa, che ha conosciuto una significativa evoluzione applicativa nel tempo.

La logica del commissariamento

Negli enti locali può accadere che, per ragioni politiche, organizzative o di conflitto interno, organi e uffici omettano o ritardino l'adozione di atti che la legge impone come obbligatori. L'inerzia può tradursi in violazione di obblighi normativi, in pregiudizio per i cittadini, in compromissione del buon andamento amministrativo. Lo strumento del commissario ad acta interviene proprio per superare queste situazioni: un soggetto esterno, nominato da un'autorità terza, si sostituisce all'ente inadempiente e adotta l'atto omesso.

I presupposti del commissariamento

La norma individua due condizioni cumulative:

• l'inerzia dell'ente locale nell'adozione di atti obbligatori per legge (si tratta quindi di atti vincolati o doverosi, non di atti discrezionali nell'an);
• il previo invito a provvedere, con assegnazione di un congruo termine.

Il requisito del previo invito è una garanzia di leale collaborazione: prima di sostituirsi all'ente, occorre dargli l'opportunità di adempiere autonomamente. La congruità del termine è valutata in concreto, in relazione alla complessità dell'atto e alle esigenze organizzative.

L'autorità competente alla nomina

La norma indica come autorità competenti, in alternativa:

• il difensore civico regionale, ove costituito (figura introdotta dalla riforma del 1990 con funzioni di garanzia per il cittadino e di vigilanza sulla pubblica amministrazione locale);
• il CO.RE.CO. (oggi soppresso dalla riforma del 2001).

Nel sistema attuale, in larga parte delle regioni i CO.RE.CO. sono stati soppressi e anche la figura del difensore civico regionale conosce una applicazione disomogenea sul territorio nazionale. Il potere sostitutivo si esercita oggi attraverso altri canali: il prefetto in alcune ipotesi specifiche (per esempio dissesto, scioglimento, materie di sicurezza), la regione nei casi previsti dalla legislazione regionale, lo Stato attraverso il D.Lgs. 165/2001 per i poteri sostitutivi ex articolo 120 Cost., il giudice amministrativo attraverso le nomine di commissari ad acta in sede di esecuzione di sentenze (giudizio di ottemperanza).

Il termine di sessanta giorni

Il commissario ad acta deve provvedere entro sessanta giorni dal conferimento dell'incarico. È un termine relativamente breve, che riflette l'esigenza di superare rapidamente l'inerzia dell'ente e garantire l'effettività dell'azione amministrativa. Il commissario ha poteri ampi: si sostituisce all'organo competente dell'ente e adotta l'atto omesso, con la stessa efficacia giuridica come se fosse stato adottato dall'ente. Gli oneri del commissariamento sono generalmente a carico dell'ente inadempiente.

L'attualità del modello

Il modello del commissario ad acta, pur con le evoluzioni istituzionali, resta vivo nel sistema. Lo ritroviamo:

• nei giudizi di ottemperanza davanti al TAR, quando il giudice nomina un commissario ad acta per dare esecuzione a una sentenza non eseguita dall'amministrazione (art. 114 del codice del processo amministrativo);
• nei poteri sostitutivi statali ex articolo 120 della Costituzione, per inadempimenti normativi di enti territoriali;
• nei poteri sostitutivi regionali su comuni inadempienti in materie di competenza regionale;
• nei commissariamenti previsti dal codice antimafia o dalle norme sull'emergenza;
• nelle norme di settore (urbanistica, ambiente, sanità) che prevedono interventi sostitutivi tipizzati.

Le indicazioni del Consiglio di Stato in sede consultiva, la giurisprudenza amministrativa sull'ottemperanza e le linee guida ANCI offrono spunti per le applicazioni concrete del meccanismo. Le indicazioni della Funzione Pubblica e gli orientamenti delle prefetture in materia di poteri sostitutivi rappresentano riferimenti operativi attuali.