- La giurisdizione amministrativa copre le controversie su interessi legittimi e, nelle materie tassativamente previste, su diritti soggettivi, purché connesse all'esercizio del potere pubblico.
- La nozione di pubblica amministrazione è allargata ai soggetti equiparati e a quanti sono tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo.
- La giurisdizione si articola in tre tipologie: generale di legittimità, esclusiva ed estesa al merito, ciascuna con diversa ampiezza cognitiva del giudice.
- Il principio di effettività impone la concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi, evitando frammentazioni.
- Sono esclusi dalla giurisdizione gli atti emanati dal Governo nell'esercizio del potere politico, insindacabili per loro natura.
- Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è ammesso solo per controversie già rientranti nella giurisdizione amministrativa.
Testo dell'articoloVigente
Art. 7 Codice del Processo Amministrativo — Giurisdizione amministrativa
D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 — Codice del processo amministrativo
1. Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni. Non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico.
2. Per pubbliche amministrazioni, ai fini del presente codice, si intendono anche i soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo.
3. La giurisdizione amministrativa si articola in giurisdizione generale di legittimità, esclusiva ed estesa al merito.
4. Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma.
5. Nelle materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall’articolo 133, il giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi.
6. Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito nelle controversie indicate dalla legge e dall’articolo 134. Nell’esercizio di tale giurisdizione il giudice amministrativo può sostituirsi all’amministrazione.
7. Il principio di effettività è realizzato attraverso la concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, dei diritti soggettivi.
8. Il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa.
Commento
Ratio e collocazione sistematica
L'art. 7 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104) costituisce la norma cardine dell'intero sistema di giustizia amministrativa italiana, collocata nel Titolo I, dedicato alla giurisdizione. Essa fissa i confini del potere giurisdizionale del giudice amministrativo rispetto al giudice ordinario, risolvendo in via legislativa sistematica il problema del riparto che per oltre un secolo era stato demandato prevalentemente all'elaborazione giurisprudenziale delle Sezioni Unite della Cassazione.
La norma si inserisce in un quadro costituzionale preciso: l'art. 103 Cost. attribuisce al Consiglio di Stato e agli altri organi di giustizia amministrativa la giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione, mentre l'art. 113 Cost. garantisce la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione senza limiti imposti dal legislatore ordinario. L'art. 24 Cost. presidia il diritto inviolabile di agire in giudizio. Il codice del 2010, approvato in attuazione della delega conferita dalla L. 69/2009, ha razionalizzato l'intera materia, portando a sintesi i principi costituzionali e la stratificazione normativa precedente, ridisegnando con chiarezza la mappa della giurisdizione.
Il criterio generale: interesse legittimo e collegamento con il potere
Il primo comma dell'art. 7 stabilisce il criterio generale di attribuzione: la controversia deve riguardare interessi legittimi oppure, nelle materie tassativamente indicate dalla legge, diritti soggettivi, e in ogni caso deve concernere l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo. Il riferimento al «mancato esercizio» è di grande importanza: esso consente di attrarre nella giurisdizione amministrativa anche le controversie sul silenzio-inadempimento della pubblica amministrazione, disciplinato dall'art. 31 c.p.a.
Il potere deve riguardare «provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere». La locuzione «anche mediatamente» è stata introdotta per risolvere i dubbi sorti attorno ai comportamenti meramente materiali dell'amministrazione: anche quando la condotta lesiva non sia direttamente provvedimentale, la giurisdizione amministrativa sussiste purché vi sia un collegamento, anche indiretto, con una funzione pubblicistica. Tuttavia il medesimo primo comma esclude espressamente gli atti di governo emanati nell'esercizio del potere politico: si tratta degli atti privi di parametri normativi di riferimento, insindacabili in sede giurisdizionale per la loro natura di scelte di alta politica statuale (scioglimento delle Camere, dichiarazione di guerra, atti di indirizzo politico in senso stretto).
La nozione allargata di pubblica amministrazione
Il secondo comma estende la nozione di «pubblica amministrazione» rilevante ai fini del codice: sono inclusi anche i soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo di cui alla L. 7 agosto 1990, n. 241. Questa disposizione ha un effetto espansivo di rilievo: soggetti privati che esercitano funzioni pubbliche per concessione, delega o convenzione (es. concessionari di pubblici servizi, enti aggiudicatori nei settori speciali ai sensi del D.Lgs. 36/2023) possono diventare convenuti nel giudizio amministrativo quando agiscono come se fossero amministrazioni. Il criterio si sposta dalla natura soggettiva formale dell'ente verso la natura sostanziale dell'attività svolta, in piena coerenza con l'elaborazione europea del concetto di «organismo di diritto pubblico».
Le tre tipologie di giurisdizione: legittimità, esclusiva, merito
Il terzo comma dell'art. 7 enuncia la tripartizione fondamentale della giurisdizione amministrativa, che poi gli articoli successivi e il rinvio agli artt. 133 e 134 c.p.a. specificano nel dettaglio.
La giurisdizione generale di legittimità, disciplinata dal quarto comma, è il nucleo ordinario: il giudice amministrativo conosce delle controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, con cognizione limitata agli aspetti di legittimità (violazione di legge, incompetenza, eccesso di potere). Rilevante è l'espressa inclusione del risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi e dei diritti patrimoniali consequenziali, introdotta per dare attuazione alla stagione post-riforma avviatasi agli albori del decennio precedente: il giudice amministrativo, dunque, è il giudice naturale anche dell'azione risarcitoria collegata all'illegittimità del provvedimento, evitando la c.d. «doppia tutela» davanti a due giudici diversi.
La giurisdizione esclusiva, disciplinata dal quinto comma con rinvio all'art. 133 c.p.a., si estende alle materie dove il legislatore ha concentrato nel giudice amministrativo anche la cognizione sui diritti soggettivi: appalti pubblici, concessioni, servizi pubblici, urbanistica, silenzio della P.A. in determinate materie, giudizio elettorale, rapporto di servizio. In queste aree il giudice amministrativo può decidere anche su posizioni soggettive che normalmente spetterebbero al giudice ordinario, garantendo unitarietà della tutela. Anche in giurisdizione esclusiva la cognizione risarcitoria è piena.
La giurisdizione estesa al merito, disciplinata dal sesto comma con rinvio all'art. 134 c.p.a., è la più penetrante: il giudice non solo annulla il provvedimento illegittimo, ma può direttamente sostituirsi all'amministrazione riformandolo nel contenuto. Vi rientrano le controversie sulle sanzioni amministrative pecuniarie, sul giudizio elettorale preparatorio, sulle ordinanze di necessità e urgenza e, in materia di contratti pubblici, sulla scelta delle offerte anomale.
Il principio di effettività e la concentrazione della tutela
Il settimo comma esprime uno dei principi ispiratori dell'intero codice: l'effettività della tutela giurisdizionale, realizzata attraverso la concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi. Questo significa che il codice tende a evitare la dispersione del contenzioso tra giudici diversi: il ricorrente che impugna un provvedimento illegittimo non deve recarsi davanti a un giudice per ottenere l'annullamento e davanti a un altro per ottenere il risarcimento. L'effettività si lega direttamente all'art. 111 Cost. sul giusto processo e alla garanzia di tutela piena e satisfattiva.
Tale principio si manifesta concretamente nell'ammissibilità delle domande cumulate (art. 32 c.p.a.), nella tutela cautelare ante causam (art. 56 c.p.a.), nell'azione di adempimento o c.d. azione di condanna al facere pubblicistico (art. 34, comma 1, lett. c), nonché nel giudizio di ottemperanza (artt. 112 ss. c.p.a.) che consente di dare esecuzione coattiva al giudicato anche quando l'amministrazione rimanga inadempiente.
Profili pratici e coordinamento con le norme di riparto
L'art. 7 non esaurisce da solo il riparto di giurisdizione: esso va letto in costante coordinamento con gli artt. 8, 9, 10, 11 e 12 c.p.a. (questioni pregiudiziali, translatio iudicii, regolamento preventivo di giurisdizione) e con le norme speciali che attraggono determinate materie alla giurisdizione esclusiva (art. 133 c.p.a.) o al rito abbreviato (art. 119 c.p.a.) o al rito appalti (art. 120 c.p.a. e D.Lgs. 36/2023).
Nella pratica professionale, la corretta individuazione della giurisdizione è questione prioritaria e va risolta prima ancora di valutare il merito del ricorso. Un ricorso proposto davanti al giudice privo di giurisdizione non è sanabile nel merito: il giudice deve declinare la propria giurisdizione, ma, grazie all'art. 11 c.p.a. e al principio della translatio iudicii affermato dalla Corte Costituzionale, gli effetti processuali del ricorso si conservano se la parte riassume il giudizio davanti al giudice competente nel termine perentorio stabilito. La verifica dell'art. 7 è dunque il punto di partenza irrinunciabile di ogni strategia difensiva davanti al TAR o al Consiglio di Stato.
Casi pratici
Caso 1: Esclusione da gara d'appalto: quale giudice?
Tizio, titolare di un'impresa edile, viene escluso da una gara indetta dal Comune per la costruzione di un edificio scolastico. Dubitando della legittimità del provvedimento di esclusione, si chiede se debba ricorrere al TAR o al giudice ordinario. Trattandosi di materia rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. e) c.p.a., Tizio propone ricorso al TAR competente entro il termine decadenziale di trenta giorni previsto dall'art. 120 c.p.a., chiedendo contestualmente l'annullamento dell'esclusione e il risarcimento dei danni subiti.
Caso 2: Comportamento omissivo dell'amministrazione e silenzio-inadempimento
Caio presenta al Ministero una domanda di autorizzazione per l'avvio di un'attività industriale. Trascorsi i termini di legge senza alcun provvedimento, si interroga sulla possibilità di tutela giurisdizionale. Poiché il «mancato esercizio del potere amministrativo» è espressamente ricompreso nell'art. 7, comma 1, c.p.a., Caio propone davanti al TAR il ricorso avverso il silenzio-inadempimento ai sensi dell'art. 31 c.p.a., chiedendo la declaratoria dell'obbligo di provvedere e, se del caso, la nomina di un commissario ad acta.
Caso 3: Ente privato gestore di servizio pubblico: la questione di giurisdizione
Sempronio, utente di un servizio idrico gestito da una società per azioni a capitale misto, contesta la legittimità di un atto di irrogazione di una penale per presunto abuso d'acqua. La società oppone il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendosi soggetto privato. Il TAR, applicando l'art. 7, comma 2, c.p.a., accerta che la società è tenuta al rispetto dei principi del procedimento amministrativo in quanto concessionaria di un servizio pubblico locale, e afferma la propria giurisdizione, decidendo nel merito il ricorso di Sempronio.
Domande frequenti
Qual è la differenza tra giurisdizione di legittimità ed esclusiva?
Nella giurisdizione di legittimità il giudice amministrativo conosce solo degli interessi legittimi e valuta se l'atto è viziato per violazione di legge, incompetenza o eccesso di potere. Nella giurisdizione esclusiva, invece, il giudice può conoscere anche dei diritti soggettivi nelle materie tassativamente indicate dall'art. 133 c.p.a., con cognizione piena anche a fini risarcitori.
Cosa sono gli atti di governo esclusi dalla giurisdizione amministrativa?
Sono gli atti emanati dal Governo nell'esercizio del potere politico in senso stretto (scioglimento delle Camere, dichiarazione di guerra, atti di alta amministrazione privi di parametri normativi vincolanti), per i quali non esistono criteri di legittimità giuridica verificabili da un giudice.
Posso chiedere il risarcimento del danno al TAR oppure devo andare dal giudice civile?
Dal 2010 il giudice amministrativo è competente anche per il risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi, anche se proposto in via autonoma. Per i danni da lesione di diritti soggettivi nelle materie di giurisdizione esclusiva, la competenza risarcitoria è anch'essa del TAR ai sensi dell'art. 7, commi 4 e 5, c.p.a.
Cosa succede se propongo ricorso davanti al giudice sbagliato?
Il giudice dichiara il proprio difetto di giurisdizione. Grazie al principio della translatio iudicii (art. 11 c.p.a.), gli effetti processuali e sostanziali del ricorso si conservano se la parte riassume il giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione nel termine perentorio di tre mesi dalla dichiarazione di difetto.
Un soggetto privato che gestisce un pubblico servizio può essere convenuto davanti al TAR?
Sì. L'art. 7, comma 2, c.p.a. estende la nozione di pubblica amministrazione ai soggetti equiparati o tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo (L. 241/1990), inclusi i concessionari di servizi pubblici quando esercitano funzioni amministrative.
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