Art. 10 Codice del Processo Amministrativo — Regolamento preventivo di giurisdizione

Commento

Ratio e collocazione nel sistema delle garanzie di giurisdizione

L'articolo 10 del Codice del processo amministrativo introduce nel processo dinanzi ai Tribunali amministrativi regionali il regolamento preventivo di giurisdizione, istituto mutuato dal processo civile e disciplinato dagli artt. 41 e 367 del codice di procedura civile. La norma si colloca nel quadro degli strumenti che il codice mette a disposizione delle parti per risolvere preventivamente le questioni di giurisdizione, evitando che un intero giudizio di merito si svolga davanti a un giudice privo di potere giurisdizionale. Il regolamento preventivo è un rimedio deflattivo e di economia processuale: invece di attendere la sentenza di primo grado per poi contestare la giurisdizione in appello, la parte interessata può investire subito le Sezioni Unite della Corte di cassazione della questione, ottenendo una decisione vincolante che fissa i confini di giurisdizione prima che il TAR si pronunci nel merito. L'art. 10 si pone in stretta relazione con l'art. 9 (difetto di giurisdizione), l'art. 11 (effetti della declaratoria di difetto di giurisdizione) e l'art. 13 (competenza territoriale), nonché con il principio di effettività della tutela sancito dall'art. 24 Cost.

Il meccanismo del regolamento preventivo: rinvio all'art. 41 c.p.c.

Il primo comma dell'art. 10 rinvia all'art. 41 c.p.c., che disciplina nel processo civile il regolamento preventivo di giurisdizione. In base a tale meccanismo, ciascuna parte può, finché la causa è in primo grado, chiedere alle Sezioni Unite della Corte di cassazione di risolvere la questione di giurisdizione, con ricorso presentato, a norma degli artt. 365 e seguenti c.p.c., prima che il giudice adito abbia pronunciato nel merito. Il ricorso non richiede che sia già stata sollevata l'eccezione di difetto di giurisdizione nel giudizio di merito: può essere proposto autonomamente, anche in via preventiva rispetto ad essa. La legittimazione è riconosciuta a tutte le parti del giudizio principale, compresa l'amministrazione resistente e i controinteressati. Il termine per la proposizione non è soggetto a decadenze speciali: può essere proposto in qualunque momento del giudizio di primo grado, purché prima della decisione di merito.

La sospensione del giudizio di merito: art. 367, primo comma, c.p.c.

Il primo comma dell'art. 10 c.p.a. richiama espressamente il primo comma dell'art. 367 c.p.c., che prevede la sospensione del giudizio di merito a seguito della proposizione del regolamento preventivo. La sospensione opera automaticamente con la comunicazione del ricorso alle Sezioni Unite: il giudice di merito, ricevuta la comunicazione dell'avvenuta proposizione del regolamento, sospende il processo e non può compiere altri atti processuali di merito sino alla definizione del regolamento. Va sottolineato che il richiamo è limitato al «primo comma» dell'art. 367 c.p.c.: vengono quindi escluse le disposizioni del secondo e terzo comma, che nel processo civile consentono al giudice di sospendere il processo discrezionalmente in assenza di comunicazione. Questa limitazione del rinvio riflette la scelta del codice di non importare integralmente la disciplina del regolamento preventivo dal processo civile, ma di adattarla alle specificità del processo amministrativo.

Cautele durante il giudizio sospeso: la regola della giurisdizione presupposta

Il secondo comma introduce una regola di particolare interesse pratico: nel giudizio sospeso le parti possono richiedere misure cautelari, ma il giudice non può concederle se non ritiene di essere munito della propria giurisdizione. Questa disposizione risolve un problema pratico frequente: durante la sospensione del giudizio di merito in attesa della decisione delle Sezioni Unite sulla giurisdizione, può emergere l'urgenza di adottare misure conservative o anticipatorie. Il codice consente che l'istanza cautelare sia proposta, ma condiziona la concessione della misura a un giudizio prognostico positivo del TAR sulla propria giurisdizione. Se il TAR ritiene, sia pure in via incidentale e provvisoria, di non essere giurisdizionalmente competente, non può adottare misure cautelari. Questa regola evita il paradosso per cui un giudice, riconoscendosi privo di giurisdizione, adottasse comunque provvedimenti urgenti con effetti giuridici rilevanti. La valutazione sulla giurisdizione ai fini cautelari è ovviamente provvisoria e non pregiudica la pronuncia definitiva delle Sezioni Unite.

Profili pratici e interazioni con la disciplina della translatio iudicii

Il regolamento preventivo di giurisdizione trova un terreno applicativo privilegiato nelle controversie ai confini tra giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria (es. rapporti di lavoro pubblico privatizzato, responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione) o in quelle che pongono questioni di riparto tra giurisdizione amministrativa e tributaria. Dal punto di vista pratico, va considerato il raccordo con l'art. 11 c.p.a.: se le Sezioni Unite, investite del regolamento preventivo, stabiliscono che la giurisdizione spetta a un diverso giudice, gli effetti processuali e sostanziali della domanda già proposta al TAR sono conservati se il giudizio è riproposto davanti al giudice indicato entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia. Questo meccanismo di translatio iudicii — ispirato al principio di conservazione degli atti processuali — consente al ricorrente di non perdere i termini di impugnazione già scaduti, purché rispetti il termine per la riproposizione. Infine, va rilevato che il regolamento preventivo non è ammissibile dinanzi al Consiglio di Stato in sede di appello: l'art. 10 si riferisce espressamente ai «tribunali amministrativi regionali», coerentemente con la funzione preventiva dell'istituto, che non ha senso in un giudizio di impugnazione ove vige il regime dell'art. 9, secondo comma, c.p.a.