Autore: Andrea Marton

La Corte costituzionale dichiara estinto il processo. Il Presidente del Consiglio dei ministri ha rinunciato al ricorso avverso gli artt. 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11 della legge della Regione Umbria n. 12/2008 (tutela dei centri storici, beni culturali, distanze e proprietà), dopo un «approfondito esame» della legge impugnata.

Di cosa si tratta

Il Presidente del Consiglio dei ministri aveva impugnato in via principale numerosi articoli della legge della Regione Umbria 24 marzo 2008, n. 12, in materia di tutela dei centri storici. Le norme censurate riguardavano la tutela dei beni culturali e paesaggistici, il regime della proprietà, le distanze tra edifici. I parametri erano gli artt. 9, 42, secondo comma, 117, secondo comma, lettere l) e s), e terzo comma della Costituzione.

La questione di legittimità costituzionale

Lo Stato censurava le norme regionali sostenendo che invadessero la competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio (art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.) e di ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.), nonché la competenza concorrente in materia di governo del territorio.

La decisione della Corte

In data 5 ottobre 2009, a seguito di un «approfondito esame» della legge impugnata, il Presidente del Consiglio dei ministri ha rinunciato al ricorso. La Corte prende atto della rinuncia, non constando accettazione della controparte regionale, e dichiara l’estinzione del processo.

Il principio

Nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale, la rinuncia al ricorso da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, anche in assenza di accettazione della controparte, determina l’estinzione del processo.

Domande e risposte

Perché lo Stato può rinunciare al ricorso?

Il Presidente del Consiglio dei ministri, che ha la legittimazione a impugnare le leggi regionali, può rinunciare al ricorso se, dopo un riesame della situazione, ritiene che la legge regionale sia compatibile con la Costituzione o che non sussista più interesse a ottenere una declaratoria di incostituzionalità (ad esempio, perché la Regione ha modificato o abrogato le norme censurate).

Quali materie erano in gioco nella legge Umbria sui centri storici?

La legge toccava la disciplina della tutela dei centri storici, che si pone all’incrocio tra competenze statali esclusive (beni culturali, paesaggio, ordinamento civile) e competenze regionali (governo del territorio). La questione riguardava in particolare le distanze tra edifici, il regime della proprietà e i vincoli paesaggistici.

Norme collegate

• Art. 9 della Costituzione — tutela del paesaggio e del patrimonio artistico, parametro del ricorso
• Art. 117, secondo comma, lettere l) e s), della Costituzione — competenza esclusiva statale su ordinamento civile e tutela dell’ambiente, parametri del ricorso

La Corte costituzionale dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 218, della legge n. 266/2005 (interpretazione autentica sul maturato economico del personale ATA trasferito dagli enti locali allo Stato). La norma interpretativa retroattiva rispetta i limiti imposti dall’art. 6 della CEDU, sussistendo ragioni imperative di interesse generale.

Di cosa si tratta

La Corte di cassazione e la Corte d’appello di Ancona (con sei ordinanze) hanno sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 218, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006). Questa norma ha interpretato autenticamente l’art. 8, comma 2, della legge 3 maggio 1999, n. 124, stabilendo che il personale ATA (amministrativo, tecnico e ausiliario) trasferito dagli enti locali ai ruoli statali del settore scuola va inquadrato sulla base del “maturato economico” – e non dell’anzianità complessiva maturata – con effetto retroattivo che incideva su numerosi giudizi pendenti in cui lo Stato era parte convenuta. Il parametro era l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6 della CEDU (diritto al giusto processo).

La questione di legittimità costituzionale

I rimettenti sostenevano che il legislatore, intervenendo retroattivamente con una norma interpretativa in presenza di numerosi giudizi pendenti sfavorevoli allo Stato, avesse violato il principio di parità delle armi e il divieto di ingerenza del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia, sanciti dall’art. 6 della CEDU come interpretato dalla Corte di Strasburgo.

La decisione della Corte

La questione è non fondata. La Corte riconosce che l’art. 6 CEDU vieta interventi legislativi retroattivi diretti a influenzare l’esito di controversie in corso in cui lo Stato è parte, salvo che sussistano “ragioni imperative di interesse generale”. Nel caso di specie tali ragioni sussistono: l’interpretazione autentica ha ristabilito una delle plausibili varianti di lettura della norma, in linea con l’accordo sindacale del 2000, e perseguiva la finalità generale di rendere omogeneo il sistema retributivo del personale ATA al di là delle rispettive provenienze. Inoltre i livelli retributivi già acquisiti erano salvaguardati e i lavoratori avevano avuto accesso a un processo equo, compreso il controllo di costituzionalità.

Il principio

Una norma di interpretazione autentica retroattiva che incide su procedimenti in corso in cui lo Stato è parte non viola l’art. 6 CEDU – e dunque l’art. 117, primo comma, Cost. – quando sussistono ragioni imperative di interesse generale, tra cui l’esigenza di armonizzare situazioni lavorative differenziate e di garantire la parità di trattamento all’interno del comparto pubblico, purché i livelli retributivi acquisiti siano salvaguardati e il processo sia stato equo.

Domande e risposte

Chi è il personale ATA e perché fu trasferito allo Stato?

Il personale amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) delle scuole era originariamente alle dipendenze degli enti locali. La legge 124/1999 ne ha disposto il trasferimento nei ruoli statali del Ministero della pubblica istruzione, con necessità di inquadramento nelle qualifiche corrispondenti.

Che differenza c’è tra “anzianità complessiva” e “maturato economico”?

L’anzianità complessiva (giuridica ed economica) avrebbe comportato il riconoscimento di tutti gli anni di servizio precedenti ai fini della progressione stipendiale. Il “maturato economico”, invece, prevede l’inquadramento sulla base del trattamento economico in godimento al momento del trasferimento, con una posizione stipendiale corrispondente, e non necessariamente equivale a riconoscere l’intera carriera pregressa.

Quando è ammessa un’ingerenza retroattiva del legislatore nei processi civili?

La Corte di Strasburgo ammette l’ingerenza del legislatore nei processi in corso solo in presenza di “motivi imperativi di interesse generale”, da valutare caso per caso. Non basta il mero risparmio finanziario; occorrono finalità di riordino organizzativo, di parità di trattamento o di conformità all’originaria intenzione del legislatore.

Norme collegate

• Art. 117, primo comma, della Costituzione — vincoli derivanti dagli obblighi internazionali (CEDU), parametro della questione

Il Presidente del Consiglio dei ministri aveva impugnato la legge molisana sul settore fieristico, contestando che l’obbligo di autorizzazione per operatori UE e il fondo di sostegno regionale violassero la direttiva servizi e la disciplina sugli aiuti di stato. Prima della decisione nel merito, il Governo ha rinunciato al ricorso: il processo si è estinto.

Di cosa si tratta

La legge regionale del Molise n. 16/2008 subordinava lo svolgimento di manifestazioni fieristiche di rilevanza nazionale e internazionale a un’autorizzazione regionale, applicabile anche agli operatori di altri Stati UE. Istituiva inoltre un fondo regionale con quota riservata alle fiere di interesse storico, economico e culturale. Il Governo contestava entrambe le previsioni per contrasto con il diritto europeo.

La questione di legittimità costituzionale

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 5, 11 e 12 della legge della Regione Molise n. 16/2008 in riferimento all’art. 117, primo comma (obblighi derivanti dall’ordinamento comunitario) e secondo comma, lettera a) (rapporti con l’Unione europea), della Costituzione, per contrasto con la direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e con le norme sugli aiuti di Stato (artt. 87-88 TCE).

La decisione della Corte

Con atto depositato il 16 giugno 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri ha rinunciato al ricorso. La Regione Molise non si era costituita in giudizio. In assenza di costituzione della parte resistente, la rinuncia comporta l’estinzione del processo ai sensi dell’art. 25 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

Il principio

La rinuncia al ricorso da parte del ricorrente, in assenza di costituzione in giudizio della parte resistente, determina l’estinzione del processo davanti alla Corte costituzionale, senza che questa si pronunci nel merito sulla legittimità costituzionale delle disposizioni impugnate.

Domande e risposte

Le regioni possono imporre autorizzazioni agli operatori fieristici di altri Paesi UE?

In linea generale no: la direttiva 2006/123/CE (direttiva Bolkestein) vieta restrizioni ingiustificate alla libera prestazione di servizi, incluso l’obbligo di autorizzazione preventiva per attività temporanee. Le eccezioni devono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale e proporzionate.

Un fondo regionale che finanzia selettivamente le fiere locali costituisce aiuto di Stato?

Può costituirlo se avvantaggia selettivamente imprese nazionali o locali rispetto a quelle di altri Stati UE, falsando la concorrenza. La qualificazione dipende dal meccanismo concreto di accesso al fondo e dalla sua incidenza sugli scambi intracomunitari.

Perché il Governo può rinunciare a un ricorso di costituzionalità?

Il Presidente del Consiglio può rinunciare al ricorso in via principale, ad esempio se la norma regionale impugnata viene modificata o abrogata, se l’interesse alla pronuncia viene meno, o se si raggiunge un accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni. La rinuncia non è un riconoscimento della legittimità della legge regionale.

Norme collegate

• Art. 117 della Costituzione — Primo comma: vincoli comunitari come limite alla legge regionale; secondo comma lett. a): competenza esclusiva statale sui rapporti con l’UE

Le commissioni tributarie avevano contestato che la legge salvasse dalla nullità le cartelle di pagamento prive dell’indicazione del responsabile del procedimento, se riferite a ruoli consegnati prima del 1° giugno 2008. La Corte ha dichiarato manifestamente infondate le questioni: la scelta del legislatore di non retroattivare la sanzione di nullità era ragionevole e non violava il diritto di difesa.

Di cosa si tratta

La legge finanziaria 2008 ha introdotto l’obbligo di indicare nelle cartelle esattoriali il responsabile del procedimento di iscrizione a ruolo e di notifica, a pena di nullità, ma solo per i ruoli consegnati agli agenti della riscossione a decorrere dal 1° giugno 2008. Le cartelle precedenti a tale data erano esplicitamente escluse dalla sanzione di nullità. Diversi contribuenti avevano impugnato cartelle più vecchie eccependo la nullità; i giudici tributari avevano dubitato della costituzionalità di questa scelta di non retroattività.

La questione di legittimità costituzionale

La Commissione tributaria provinciale di Chieti e la Commissione tributaria regionale di Venezia-Mestre hanno sollevato questione di legittimità dell’art. 36, comma 4-ter, secondo periodo, del d.l. n. 248/2007 (conv. L. n. 31/2008), in riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 111 della Costituzione (e, in un caso, anche all’art. 53 Cost.).

La decisione della Corte

La Corte ha dichiarato inammissibile la questione sollevata in riferimento all’art. 53 Cost. (capacità contributiva), per difetto di rilevanza. Ha dichiarato manifestamente infondate le questioni per tutti gli altri parametri: la scelta di non applicare retroattivamente la nullità è ragionevole; non viola l’art. 24 Cost. perché il contribuente può ugualmente difendersi nel processo; non viola l’art. 97 Cost. perché il buon andamento non impone un particolare regime di invalidità per gli atti privi dell’indicazione del responsabile.

Il principio

Il legislatore può legittimamente scegliere di applicare una nuova sanzione di nullità solo agli atti formati successivamente alla sua introduzione, senza estenderla retroattivamente a quelli precedenti: tale scelta non viola i principi di uguaglianza, buon andamento o diritto di difesa, purché il contribuente conservi la possibilità di tutelarsi nel giudizio.

Domande e risposte

La mancanza del responsabile del procedimento nella cartella la rende nulla?

Solo per le cartelle riferite a ruoli consegnati dal 1° giugno 2008 in poi. Per quelle precedenti, la legge ha espressamente escluso la nullità, e la Corte ha confermato la costituzionalità di questa scelta.

Il contribuente può contestare una cartella per vizi formali?

Sì, ma i vizi formali devono essere concretamente lesivi. La mancata indicazione del responsabile è stata sanzionata con la nullità solo per il futuro; per il passato, il contribuente può comunque difendersi nel merito e contestare l’atto per vizi sostanziali.

Cosa è l’iscrizione a ruolo?

È l’atto con cui l’Amministrazione finanziaria affida la riscossione di un credito all’agente della riscossione (Equitalia, poi Agenzia delle Entrate-Riscossione), formando un elenco (ruolo) dei debitori e degli importi dovuti. La cartella di pagamento è la notifica al contribuente di questo atto.

Norme collegate

• Art. 3 della Costituzione — Principio di uguaglianza, invocato per la distinzione tra cartelle ante e post giugno 2008
• Art. 24 della Costituzione — Diritto di difesa, parametro invocato per la limitazione della nullità
• Art. 97 della Costituzione — Buon andamento della PA, parametro invocato per l’obbligo di indicare il responsabile

La Corte costituzionale dichiara manifestamente inammissibile la questione sull’art. 1, ultimo comma, della legge n. 54/2006 (affidamento condiviso), nella parte in cui non prevede che il decreto del tribunale per i minorenni sul contributo al mantenimento del figlio naturale costituisca titolo esecutivo. Il rimettente non ha tentato un’interpretazione adeguatrice prima di sollevare la questione.

Di cosa si tratta

Il Presidente del Tribunale per i minorenni di Roma ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, ultimo comma, della legge 8 febbraio 2006, n. 54 (Disposizioni in materia di separazione dei genitori e affidamento condiviso dei figli), nella parte in cui non prevede che il decreto con cui il tribunale per i minorenni stabilisce il contributo dell’altro genitore al mantenimento del figlio naturale costituisca titolo esecutivo. I parametri erano gli artt. 3, 25 e 111 della Costituzione.

La questione di legittimità costituzionale

Il rimettente lamentava che il decreto del tribunale per i minorenni in materia di mantenimento del figlio naturale non consentisse al genitore beneficiario di procedere in via esecutiva per ottenere il pagamento, a differenza di quanto avviene per i figli legittimi nell’ambito della separazione coniugale, con una disparità di trattamento ritenuta irragionevole.

La decisione della Corte

La Corte dichiara la manifesta inammissibilità della questione. Il rimettente non ha tentato di dare alla norma un’interpretazione costituzionalmente conforme prima di rimettere la questione. L’interpretazione adeguatrice è un passaggio obbligato che il giudice deve compiere; solo quando essa non sia praticabile può sollevare questione di legittimità costituzionale.

Il principio

Il giudice rimettente è tenuto a tentare, prima di sollevare questione di legittimità costituzionale, un’interpretazione della norma conforme alla Costituzione. Se tale interpretazione è praticabile, la questione è inammissibile per omessa verifica del rimettente.

Domande e risposte

Cosa è cambiato con la legge 54/2006 sull’affidamento condiviso?

La legge 54/2006 ha esteso l’affidamento condiviso anche ai figli naturali e ha riorganizzato le procedure per la determinazione del contributo al mantenimento, prevedendo che si applichi ai giudizi davanti al tribunale per i minorenni la stessa disciplina prevista per la separazione coniugale, salve le disposizioni specifiche.

Perché è importante che il decreto sia titolo esecutivo?

Un titolo esecutivo consente al creditore di procedere al pignoramento forzato dei beni del debitore inadempiente senza dover avviare un nuovo procedimento giudiziario. In assenza di tale qualità, il genitore che vanta il diritto al mantenimento del figlio dovrebbe intraprendere un’azione separata per ottenere un diverso titolo esecutivo.

Norme collegate

• Art. 3 della Costituzione — principio di uguaglianza, parametro della questione
• Art. 111 della Costituzione — giusto processo, parametro della questione

La Corte ha dichiarato parzialmente incostituzionale la legge regionale marchigiana che interpretava autenticamente la propria disciplina sul condono edilizio. Nella parte in cui escludeva dall’ambito di applicazione del divieto di sanatoria alcune opere abusive realizzate in contrasto con vincoli di inedificabilità previsti dalla legge statale, la regione eccedeva dai principi fondamentali in materia di governo del territorio.

Di cosa si tratta

Il condono edilizio del 2003 (art. 32 d.l. n. 269/2003) aveva consentito la sanatoria di alcune tipologie di abusi edilizi. La legge regionale marchigiana n. 23/2004 aveva escluso dalla sanatoria le opere in contrasto con certi vincoli di inedificabilità. La successiva legge regionale n. 11/2008 aveva interpretato autenticamente tale esclusione, precisando che si applicava anche ai vincoli sopravvenuti alle opere abusive. Il Governo ha impugnato questa interpretazione autentica.

La questione di legittimità costituzionale

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 1 della legge della Regione Marche n. 11/2008, in riferimento agli artt. 117, primo comma, secondo comma lettera l), e terzo comma, della Costituzione. Contestava che la norma regionale si ponesse in contrasto con la disciplina statale sul condono, di competenza esclusiva statale, e con i principi fondamentali in materia di governo del territorio.

La decisione della Corte

La Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale parziale: specificamente nella parte in cui il testo della legge estendeva l’esclusione dalla sanatoria anche ai vincoli previsti dall’art. 32, comma 27, lettera d), del d.l. n. 269/2003 (norma statale che fissa autonomamente i limiti del condono). Su quel punto la regione aveva invaso la competenza statale in materia di principi fondamentali del governo del territorio (art. 117, co. 3, Cost.). Ha invece dichiarato non fondate le censure relative agli artt. 117, co. 1 e 117, co. 2, lett. l).

Il principio

Le regioni possono disciplinare il condono edilizio nell’ambito della propria competenza concorrente in materia di governo del territorio, ma non possono modificare o reinterpretare autenticamente i limiti fissati dalla legge statale di principio. Quando la norma regionale interferisce con i criteri posti dal legislatore statale nel decreto-legge n. 269/2003, eccede dalla competenza regionale.

Domande e risposte

Le regioni possono intervenire sul condono edilizio?

Sì, nella misura in cui esercitano la propria competenza concorrente in materia di governo del territorio: possono restringere (ma non ampliare) le possibilità di sanatoria rispetto a quanto previsto dalla legge statale. Non possono invece modificare i criteri che la stessa legge statale ha fissato come inderogabili.

Cosa è una legge di interpretazione autentica?

È una legge con cui il legislatore (statale o regionale) chiarisce il significato di una propria disposizione precedente, con effetto retroattivo. La Corte costituzionale le sottopone a controllo particolarmente rigoroso, soprattutto quando producono effetti sostanzialmente innovativi mascherati da interpretazione.

Cosa si intende per vincolo di inedificabilità assoluta?

È un vincolo (idrogeologico, paesaggistico, ambientale ecc.) che impedisce in modo assoluto la realizzazione di costruzioni in una certa area. Le opere realizzate in contrasto con tali vincoli sono in linea di principio insanabili, anche attraverso il condono.

Norme collegate

• Art. 117 della Costituzione — Riparto di competenze legislative tra Stato e regioni; terzo comma: governo del territorio come materia concorrente

La Corte costituzionale restituisce gli atti alla Commissione tributaria provinciale di Cuneo per un nuovo esame alla luce dello jus superveniens. La norma impugnata – art. 16, comma 4, della legge della Regione Piemonte n. 24/2002 sul contributo annuo per i gestori di impianti BSE – è stata abrogata dalla legge regionale n. 28/2008.

Di cosa si tratta

La Commissione tributaria provinciale di Cuneo ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 4, della legge della Regione Piemonte 26 aprile 2002, n. 24, nella parte in cui prevedeva un contributo annuo a carico dei gestori di impianti per il trattamento degli scarti animali connessi all’emergenza BSE (encefalopatia spongiforme bovina), da destinarsi ai comuni sede degli impianti. I parametri erano gli artt. 117 e 119 della Costituzione.

La questione di legittimità costituzionale

Il giudice rimettente dubitava che il contributo regionale violasse le competenze statali in materia tributaria (art. 117 Cost.) e le regole sull’autonomia finanziaria degli enti locali (art. 119 Cost.).

La decisione della Corte

Nelle more del giudizio la legge regionale Piemonte 7 aprile 2008, n. 28, ha abrogato la norma impugnata. La Corte restituisce gli atti al giudice rimettente affinché valuti la rilevanza della questione alla luce della sopravvenuta abrogazione: se la norma abrogata non deve più essere applicata nel giudizio principale, la questione diviene irrilevante.

Il principio

Quando, nel corso del giudizio costituzionale, la norma impugnata viene abrogata da una legge sopravvenuta, la Corte restituisce gli atti al giudice rimettente affinché valuti se la questione conservi rilevanza nel giudizio principale, tenuto conto dei rapporti intertemporali tra le normative.

Domande e risposte

Cosa si intende per “restituzione degli atti”?

Con la restituzione degli atti la Corte costituzionale rinvia il fascicolo al giudice rimettente senza decidere nel merito. Il giudice deve riesaminare la rilevanza della questione alla luce delle modifiche normative sopravvenute e, se necessario, sollevare nuovamente la questione con riferimento alla nuova normativa.

Che cos’è l’emergenza BSE e perché era previsto un contributo?

La BSE (encefalopatia spongiforme bovina) aveva richiesto la predisposizione di impianti per lo smaltimento dei materiali a rischio. La Regione Piemonte aveva introdotto un contributo a carico dei gestori degli impianti da destinare ai comuni ospitanti, a compensazione dei disagi e degli oneri aggiuntivi.

Norme collegate

• Art. 117 della Costituzione — riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni, parametro della questione
• Art. 119 della Costituzione — autonomia finanziaria degli enti locali, parametro della questione

Ammissibile il conflitto di attribuzioni sollevato dal Tribunale di Monza (sezione distaccata di Desio) contro la deliberazione del Senato che aveva scudato il senatore Iannuzzi da un processo per diffamazione a mezzo stampa nei confronti del magistrato Caselli. Anche qui la Corte procede alla fase di merito dopo l’ammissibilità.

Di cosa si tratta

Il Tribunale di Monza, sezione distaccata di Desio, stava giudicando il senatore Raffaele Lino Iannuzzi per diffamazione aggravata nei confronti di Giancarlo Caselli, ex Procuratore di Palermo, per un articolo pubblicato su Il Giornale il 3 maggio 2004. Il Senato aveva deliberato il 19 febbraio 2009 che si trattava di opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni parlamentari, invocando l’art. 68, primo comma, della Costituzione.

La questione di legittimità costituzionale

Il Tribunale di Monza ha sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti del Senato, sostenendo che non sussisterebbe il c.d. nesso funzionale tra le dichiarazioni contenute nell’articolo e atti tipicamente parlamentari dello Iannuzzi, e che pertanto la deliberazione del Senato avrebbe illegittimamente sottratto alla giurisdizione penale ordinaria la cognizione del fatto.

La decisione della Corte

La Corte ha dichiarato ammissibile il conflitto ai sensi dell’art. 37 della legge n. 87/1953. Ha accertato la legittimazione soggettiva di entrambi i poteri e l’esistenza di una materia di conflitto: il tribunale lamentava la lesione della propria sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita a seguito di un esercizio ritenuto illegittimo del potere di dichiarare l’insindacabilità da parte del Senato.

Il principio

Il conflitto di attribuzioni è ammissibile quando il giudice ricorrente lamenta che la delibera parlamentare di insindacabilità sia stata adottata in assenza dei presupposti costituzionali (nesso funzionale), così ostacolando l’esercizio della giurisdizione ordinaria su un fatto che, secondo il giudice, non rientra nella tutela dell’art. 68, primo comma, Cost.

Domande e risposte

Cosa si intende per nesso funzionale nell’insindacabilità parlamentare?

La giurisprudenza costituzionale richiede che le dichiarazioni extraparlamentari di un parlamentare siano la sostanziale riproduzione di atti tipicamente parlamentari (interrogazioni, discorsi in Aula, ecc.) per essere coperte dall’insindacabilità. Un articolo di giornale non basta da solo: deve rispecchiare contenuti già espressi in sede parlamentare.

In cosa si distingue il 289/2009 dal 288/2009?

Entrambe le ordinanze riguardano il senatore Iannuzzi e le stesse deliberazioni del Senato, ma sono promosse da tribunali diversi (Milano e Monza-Desio) e riguardano articoli giornalistici e persone offese in parte diverse. Le due cause – parallele – hanno percorso separatamente il conflitto di attribuzioni davanti alla Corte.

Il conflitto di attribuzioni è un ricorso diretto del cittadino alla Corte?

No. Il conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato può essere proposto solo da organi costituzionali (tribunali, Camere, Governo, Presidente della Repubblica ecc.), non dai privati cittadini. I privati possono far valere i propri diritti nel processo ordinario, che si trova bloccato dalla delibera di insindacabilità.

Norme collegate

• Art. 68 della Costituzione — Insindacabilità parlamentare: parametro del conflitto di attribuzioni

La Corte costituzionale dichiara non fondata la questione della Regione Emilia-Romagna sull’art. 4, comma 1, del d.l. 112/2008, che prevede fondi per investimenti produttivi ad alto contenuto innovativo. La norma è puramente programmatica e non stanzia risorse né incide sulle competenze regionali.

Di cosa si tratta

La Regione Emilia-Romagna ha impugnato in via principale l’art. 4, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico), convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. La norma censurata prevedeva la possibilità di istituire fondi per investimenti produttivi ad alto contenuto innovativo, senza però stanziare risorse specifiche né vincolarne la destinazione. I parametri erano gli artt. 117, terzo e quarto comma, Cost. e il principio di leale collaborazione.

La questione di legittimità costituzionale

La Regione sosteneva che la norma, disponendo forme di sostegno agli investimenti in settori di competenza regionale concorrente o residuale, violasse il riparto di competenze legislative e il principio di leale collaborazione, non prevedendo alcun coinvolgimento delle Regioni.

La decisione della Corte

La questione è non fondata. La norma censurata ha carattere meramente programmatico: si limita a enunciare la mera possibilità di istituire fondi per investimenti innovativi, senza stanziare risorse, senza individuare settori specifici e senza dettare discipline operative che possano ledere competenze regionali. Una norma di questo tenore non è idonea a produrre effetti concreti sulle attribuzioni delle Regioni.

Il principio

Una norma statale di carattere meramente programmatico, che si limita a enunciare la possibilità di adottare future misure e non stanzia risorse né detta discipline operative, non può ledere le competenze legislative regionali, in quanto priva di efficacia precettiva immediata.

Domande e risposte

Cosa si intende per “norma programmatica”?

Una norma programmatica esprime un indirizzo politico o una finalità da perseguire, senza creare diritti, obblighi o attribuire risorse immediate. Produce effetti giuridici solo se seguita da ulteriori provvedimenti attuativi.

Perché le Regioni temevano la norma sugli investimenti innovativi?

Perché le politiche industriali e di sostegno agli investimenti produttivi rientrano in parte nelle competenze regionali concorrenti o residuali. Qualora la norma avesse stanziato risorse vincolate senza coinvolgere le Regioni, avrebbe potuto configurare una violazione del principio di leale collaborazione.

Norme collegate

• Art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione — competenza legislativa concorrente e residuale delle Regioni, parametri del ricorso

La Corte costituzionale dichiara illegittima la legge della Regione Lombardia che imponeva la separazione obbligatoria tra gestione delle reti e attività di erogazione del servizio idrico integrato (art. 49, comma 1, legge regionale 26/2003, come novellato). Dichiara invece non fondate le censure relative alle modalità di affidamento dell’erogazione (comma 4).

Di cosa si tratta

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato in via principale l’art. 49, commi 1 e 4, della legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2003, n. 26 (Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale), come sostituiti dall’art. 4, comma 1, lettera p), della legge regionale 18 agosto 2006, n. 18. Il comma 1 prescriveva la separazione obbligatoria tra la gestione delle reti idriche e l’attività di erogazione del servizio. Il comma 4 prevedeva che l’affidamento dell’erogazione avvenisse esclusivamente mediante gara pubblica.

Le questioni di legittimità costituzionale

Lo Stato censurava il comma 1 in riferimento agli artt. 114 e 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, sostenendo che la separazione obbligatoria violasse i principi fondamentali statali sull’unità del servizio idrico integrato, rientrante nelle funzioni fondamentali dei comuni. Censurava il comma 4 in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. (tutela della concorrenza), sostenendo che l’obbligo esclusivo di gara pubblica violasse la disciplina statale che ammette anche altre forme di affidamento.

La decisione della Corte

La questione sul comma 1 è fondata. Il d.lgs. n. 152 del 2006 non prevede la separabilità tra gestione della rete e gestione del servizio idrico e anzi impone il principio dell’unità (poi “unitarietà”) della gestione. Questa disciplina statale, riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato sulle funzioni fondamentali dei comuni (art. 117, secondo comma, lett. p), Cost.), vincola il legislatore regionale. La Regione Lombardia, imponendo la separazione obbligatoria, ha violato tale competenza statale. Le questioni sul comma 4 sono invece non fondate: le Regioni, nell’esercizio della propria competenza residuale sui servizi pubblici locali, possono prevedere norme più rigorose a tutela della concorrenza rispetto alla disciplina statale, includendo solo la gara pubblica tra le forme ammesse di affidamento.

Il principio

La disciplina del servizio idrico integrato rientra nelle funzioni fondamentali dei comuni e nella competenza esclusiva dello Stato. Le Regioni non possono imporre la separazione tra gestione delle reti idriche ed erogazione del servizio, in contrasto con il principio statale di unitarietà della gestione. Possono invece, nell’esercizio della competenza residuale sui servizi pubblici locali, optare per forme di affidamento più concorrenziali rispetto alla disciplina statale minima.

Domande e risposte

Perché il servizio idrico integrato è una funzione fondamentale dei comuni?

Per ragioni storico-normative e per l’essenzialità del servizio alla vita associata delle comunità locali. Il d.lgs. n. 152 del 2006 ha disciplinato il servizio idrico integrato facendo ricorso alle competenze esclusive statali su funzioni fondamentali degli enti locali, concorrenza, tutela dell’ambiente e livelli essenziali delle prestazioni.

Le Regioni possono disciplinare i servizi pubblici locali?

Sì, nell’esercizio della propria competenza residuale ex art. 117, quarto comma, Cost. Tuttavia questa competenza non può essere esercitata in contrasto con le norme statali dettate nell’esercizio di competenze esclusive, come quelle sulle funzioni fondamentali dei comuni e sulla tutela della concorrenza.

Norme collegate

• Art. 114 della Costituzione — autonomia degli enti locali, parametro della questione
• Art. 117, secondo comma, lettere e) e p), della Costituzione — tutela della concorrenza e funzioni fondamentali degli enti locali, parametri del ricorso
• Art. 119 della Costituzione — autonomia finanziaria degli enti locali, parametro del ricorso

La Corte ha dichiarato ammissibile il conflitto di attribuzioni sollevato dal Tribunale di Milano contro la deliberazione del Senato che aveva dichiarato insindacabili le opinioni espresse dal senatore Iannuzzi in articoli giornalistici ritenuti diffamatori nei confronti di magistrati. La fase di ammissibilità non decide nel merito chi ha ragione.

Di cosa si tratta

Il Tribunale di Milano stava celebrando un processo per diffamazione aggravata a mezzo stampa a carico del senatore Raffaele Iannuzzi per due articoli pubblicati sul quotidiano Il Giornale nel 2003 e nel 2004. I magistrati Caselli, Lo Forte, Natoli e Scarpinato erano le persone offese. Il Senato aveva deliberato che le affermazioni dello Iannuzzi costituivano opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni parlamentari, quindi insindacabili ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione.

La questione di legittimità costituzionale

Il Tribunale di Milano ha sollevato conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato nei confronti del Senato della Repubblica, contestando la deliberazione del 19 febbraio 2009 che aveva dichiarato l’insindacabilità delle opinioni dello Iannuzzi. Il parametro è l’art. 68, primo comma, della Costituzione, in combinazione con le competenze proprie dell’autorità giudiziaria.

La decisione della Corte

La Corte ha dichiarato ammissibile il conflitto nella fase preliminare (art. 37 della legge n. 87/1953). Ha riconosciuto la legittimazione soggettiva di entrambi i poteri (tribunale ordinario e Senato) e l’esistenza di una materia di conflitto: la deliberazione del Senato incideva sulla sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita del giudice. Ha quindi disposto la notifica del ricorso al Senato per proseguire il giudizio nel merito.

Il principio

Il conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato è ammissibile quando un organo giurisdizionale lamenta che la deliberazione parlamentare di insindacabilità ai sensi dell’art. 68 Cost. abbia invaso la propria sfera di competenze costituzionalmente garantita, indipendentemente dall’esito nel merito sulla sussistenza del nesso funzionale.

Domande e risposte

Cosa è l’insindacabilità parlamentare ex art. 68 Cost.?

I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Questa garanzia copre le attività tipicamente parlamentari e quelle extraparlamentari che costituiscano diretta esternazione di atti parlamentari compiuti nell’esercizio della funzione.

Cosa è il conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato?

È un giudizio dinanzi alla Corte costituzionale in cui un potere dello Stato (es. un tribunale) sostiene che un altro potere (es. il Parlamento) ha invaso la propria sfera di competenza. La fase di ammissibilità verifica solo se il conflitto è astrattamente configurabile, non chi ha ragione nel merito.

La Corte ha poi deciso nel merito questo conflitto?

Sì, dopo la fase di ammissibilità qui decisa, la Corte ha poi esaminato il merito del conflitto con una pronuncia successiva, valutando se le dichiarazioni dello Iannuzzi avessero o meno il necessario nesso funzionale con atti parlamentari tipici.

Norme collegate

• Art. 68 della Costituzione — Insindacabilità parlamentare: parametro centrale del conflitto

La Corte ha dichiarato manifestamente inammissibile la questione sulla mancanza di un termine massimo per la misura di sicurezza provvisoria del ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario. Il rimettente prospettava soluzioni non costituzionalmente obbligate, invadendo la discrezionalità del legislatore.

Di cosa si tratta

Un soggetto non imputabile per infermità mentale era stato ricoverato in ospedale psichiatrico giudiziario (OPG) in via provvisoria durante il processo penale. Il magistrato di sorveglianza di Reggio Emilia, chiamato ad accertarne la pericolosità sociale, ha rilevato che la legge non fissa un termine massimo per la durata della misura di sicurezza provvisoria, a differenza di quanto previsto per la custodia cautelare.

La questione di legittimità costituzionale

Il Magistrato di sorveglianza di Reggio Emilia ha sollevato questione di legittimità degli artt. 206, 208 e 222 del codice penale, in riferimento agli artt. 3, 13 e 32 della Costituzione, contestando l’assenza di un termine massimo di durata della misura di sicurezza del ricovero in OPG applicata in via provvisoria e l’automatismo dell’applicazione definitiva.

La decisione della Corte

La Corte ha dichiarato la manifesta inammissibilità. Le misure di sicurezza e la custodia cautelare hanno natura e finalità diverse, come già chiarito dall’ordinanza n. 148/1987, per cui non è configurabile violazione degli artt. 3 e 13 Cost. Il rimettente non indicava un intervento costituzionalmente obbligato, ma suggeriva possibili modifiche di carattere discrezionale riservate al legislatore.

Il principio

Le misure di sicurezza detentive non sono equiparabili alla custodia cautelare quanto ai termini massimi di durata, trattandosi di istituti con natura e finalità diverse. Le scelte di disciplina in materia di misure di sicurezza per l’infermo di mente appartengono alla discrezionalità del legislatore, salvo manifesta irragionevolezza.

Domande e risposte

Qual è la differenza tra misura di sicurezza e custodia cautelare?

La custodia cautelare è una misura processuale provvisoria volta a garantire il processo; ha termini massimi tassativi (art. 303 c.p.p.). La misura di sicurezza è una risposta penale alla pericolosità sociale del soggetto non imputabile o semimputabile; non ha natura cautelare e risponde a logiche terapeutico-risocializzative.

Gli ospedali psichiatrici giudiziari sono stati aboliti?

Sì. Con la legge n. 81/2014 gli OPG sono stati definitivamente chiusi e sostituiti dalle Residenze per l’Esecuzione delle Misure di Sicurezza (REMS), strutture sanitarie con caratteristiche meno detentive e con un rafforzamento dei controlli sulla durata delle misure.

La Corte ha mai dichiarato incostituzionale la mancanza di termine massimo per le misure di sicurezza psichiatriche?

Con la sentenza n. 22/2022, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della misura di sicurezza del ricovero in REMS nella parte in cui non prevede che la durata non possa superare il massimo della pena edittale prevista per il reato commesso, colmando quella lacuna che già nel 2009 preoccupava il rimettente.

Norme collegate

• Art. 3 della Costituzione — Principio di uguaglianza, invocato per la disparità rispetto alla custodia cautelare
• Art. 13 della Costituzione — Libertà personale, parametro principale per la limitazione senza termine massimo
• Art. 32 della Costituzione — Diritto alla salute, invocato per l’adeguatezza del trattamento terapeutico