Art. 43 Codice del Processo Amministrativo — Motivi aggiunti

Commento

Ratio e collocazione sistematica

L'art. 43 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010) disciplina i motivi aggiunti, uno degli istituti processuali più utilizzati nella prassi del contenzioso amministrativo. La norma si inserisce nel Titolo III del Libro II, dedicato all'introduzione del giudizio, subito dopo le disposizioni sui termini (art. 41) e sul contenuto del ricorso (art. 40). La sua ratio risiede nell'esigenza di concentrare nel medesimo giudizio tutte le censure che il ricorrente può far valere avverso un provvedimento o una serie di atti connessi, evitando la moltiplicazione di giudizi separati e garantendo al contempo il rispetto del principio del contraddittorio. Il legislatore del 2010 ha recepito e codificato un istituto già ampiamente elaborato in via pretoria, conferendogli una disciplina organica e coerente con il sistema delle tutele.

Presupposti e funzioni dei motivi aggiunti

Il comma 1 individua due distinte funzioni dei motivi aggiunti. In primo luogo, essi consentono di introdurre nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte: si tratta della funzione classica, attraverso la quale il ricorrente integra il thema decidendum originario con ulteriori censure (ad esempio vizi di legittimità emersi solo dopo la proposizione del ricorso, magari a seguito dell'accesso agli atti o della produzione documentale dell'amministrazione ai sensi dell'art. 46 c.p.a.). In secondo luogo, i motivi aggiunti possono veicolare domande nuove purché connesse a quelle già proposte: questa è la funzione più innovativa, che consente di ampliare l'oggetto del giudizio, estendendolo a provvedimenti sopravvenuti o consequenziali rispetto a quello originariamente impugnato. Il requisito della connessione opera come filtro per evitare che lo strumento sia utilizzato in modo distorsivo per introdurre domande del tutto estranee al giudizio pendente, con lesione del diritto di difesa delle controparti.

Disciplina applicabile e termini

La disposizione stabilisce espressamente che ai motivi aggiunti si applica la disciplina prevista per il ricorso, ivi compresi i termini. Ciò significa, in particolare, che: (i) i motivi aggiunti devono essere notificati alle controparti entro il termine decadenziale di sessanta giorni dalla conoscenza del provvedimento impugnato o dall'evento che li giustifica (art. 29 c.p.a.); (ii) il deposito in segreteria deve avvenire nel termine perentorio di trenta giorni dal perfezionamento dell'ultima notificazione (art. 45 c.p.a.); (iii) sono soggetti ai requisiti di forma e contenuto di cui all'art. 40 c.p.a., con obbligo di sottoscrizione del difensore munito di procura speciale ai sensi dell'art. 24 Cost. e della normativa sull'assistenza tecnica obbligatoria. Il mancato rispetto dei termini comporta la decadenza, non sanabile salvo che per causa di forza maggiore o per fatto doloso di terzi, con conseguente improcedibilità delle censure tardive.

Notifiche alle controparti costituite

Il comma 2 prevede una modalità notificatoria semplificata per i motivi aggiunti: le notifiche alle parti già costituite in giudizio avvengono ai sensi dell'art. 170 c.p.c., vale a dire presso il procuratore costituito e non più al domicilio eletto o alla sede del soggetto. Questa soluzione, mutuata dal processo civile in virtù del rinvio esterno di cui all'art. 39 c.p.a., agevola concretamente il contraddittorio nelle fasi avanzate del giudizio, consentendo una comunicazione diretta e sicura tra difensori già coinvolti nel processo. Le parti non ancora costituite, invece, devono essere notificate con le modalità ordinarie previste per il ricorso principale.

Riunione dei ricorsi e rapporto con l'art. 70

Il comma 3 disciplina la specifica ipotesi in cui la domanda nuova introdotta tramite motivi aggiunti sia stata previamente proposta con ricorso separato davanti allo stesso TAR. In tal caso il giudice provvede alla riunione dei due procedimenti ai sensi dell'art. 70 c.p.a., che disciplina la riunione dei ricorsi per ragioni di connessione o per garantire l'uniformità della decisione. La riunione assicura l'economia processuale e previene il rischio di pronunce contraddittorie su questioni strettamente interdipendenti. Sul piano pratico, il provvedimento di riunione è emesso dal presidente di sezione o dal collegio, con ordinanza non impugnabile autonomamente, e determina la trattazione unitaria dei giudizi riuniti. È opportuno segnalare che la riunione è prevista come atto dovuto («il giudice provvede»), non come facoltà discrezionale, a differenza di quanto avviene in altre ipotesi di connessione.

Profili pratici e limiti dell'istituto

Nella prassi, i motivi aggiunti si rivelano uno strumento di straordinaria importanza soprattutto nelle controversie in materia di procedure a evidenza pubblica (appalti, concessioni), dove provvedimenti sopravvenuti — come l'aggiudicazione definitiva, il diniego di autotutela, gli atti di esecuzione del contratto — si susseguono nel corso del giudizio e richiedono censure tempestive. Il rito speciale degli appalti di cui all'art. 120 c.p.a. prevede peraltro termini dimezzati, il che amplifica l'importanza di una corretta gestione dei motivi aggiunti. Un limite invalicabile dell'istituto è il divieto di motivi nuovi formulati tardivamente nella memoria difensiva: la domanda e le censure devono essere introdotte con l'atto di motivi aggiunti ritualmente notificato e depositato, non attraverso la memoria ex art. 73 c.p.a. Infine, la connessione richiesta per le domande nuove è un concetto da interpretare in modo rigoroso, richiedendo un nesso di derivazione o strumentalità rispetto all'oggetto originario del giudizio, non una mera affinità tematica.