- In caso di accoglimento del ricorso il giudice dispone di un catalogo tipico di pronunce: annullamento del provvedimento, ordine di provvedere all'amministrazione inerte, condanna al risarcimento o all'adozione di misure idonee.
- Nelle ipotesi di giurisdizione di merito il giudice può spingersi fino a sostituire l'atto, modificarlo o riformarlo, in deroga al divieto generale di esercizio di poteri non ancora esercitati dall'amministrazione.
- Il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati, né conoscere della legittimità di atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l'azione di annullamento.
- Quando l'annullamento non è più utile, il giudice può accertare l'illegittimità dell'atto ai soli fini risarcitori, senza caducarlo formalmente.
- In caso di condanna pecuniaria è possibile fissare criteri liquidatori da definire in accordo tra le parti, con possibilità di ricorrere al rito di ottemperanza in caso di mancato accordo.
- Se la pretesa del ricorrente risulta soddisfatta nel corso del giudizio, il giudice dichiara la cessata materia del contendere.
Testo dell'articoloVigente
Art. 34 Codice del Processo Amministrativo — Sentenze di merito
D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 — Codice del processo amministrativo
1. In caso di accoglimento del ricorso il giudice, nei limiti della domanda:
a) annulla in tutto o in parte il provvedimento impugnato;
b) ordina all’amministrazione, rimasta inerte, di provvedere entro un termine;
c) condanna al pagamento di una somma di denaro, anche a titolo di risarcimento del danno, all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio e dispone misure di risarcimento in forma specifica ai sensi dell’articolo 2058 del codice civile. L’azione di condanna al rilascio di un provvedimento richiesto è esercitata, nei limiti di cui all’articolo 31, comma 3, contestualmente all’azione di annullamento del provvedimento di diniego o all’azione avverso il silenzio;
d) nei casi di giurisdizione di merito, adotta un nuovo atto, ovvero modifica o riforma quello impugnato;
e) dispone le misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, compresa la nomina di un commissario ad acta, che può avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l’ottemperanza.
2. In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati. Salvo quanto previsto dal comma 3 e dall’articolo 30, comma 3, il giudice non può conoscere della legittimità degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l’azione di annullamento di cui all’articolo 29.
3. Quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori.
4. In caso di condanna pecuniaria, il giudice può, in mancanza di opposizione delle parti, stabilire i criteri in base ai quali il debitore deve proporre a favore del creditore il pagamento di una somma entro un congruo termine. Se le parti non giungono ad un accordo, ovvero non adempiono agli obblighi derivanti dall’accordo concluso, con il ricorso previsto dal Titolo I del Libro IV, possono essere chiesti la determinazione della somma dovuta ovvero l’adempimento degli obblighi ineseguiti.
5. Qualora nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta, il giudice dichiara cessata la materia del contendere.
Stesso numero, altri codici
- Art. 34 Cod. Amb. — Norme tecniche, organizzative e integrative
- Art. 34 D.Lgs. 159/2011 — L'amministrazione giudiziaria dei beni connessi ad attività economiche e delle aziende
- Art. 34 D.Lgs. 209/2005 — Articolo abrogato
- Art. 34 D.Lgs. 42/2004 — Oneri per gli interventi conservativi imposti
- Art. 34 CAD — Norme particolari per le pubbliche amministrazioni
Commento
Ratio e struttura del catalogo delle pronunce di merito
L'articolo 34 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104) costituisce il cuore del sistema delle pronunce di merito: esso elenca, con tecnica di tipo casistico, i provvedimenti che il giudice può adottare in caso di accoglimento del ricorso. La disposizione riflette la scelta del legislatore del 2010 di dotare il giudice amministrativo di un arsenale tipico ma flessibile di rimedi, capace di garantire — in attuazione degli artt. 24, 111 e 113 Cost. — una tutela piena ed effettiva delle situazioni giuridiche soggettive dei privati.
Prima della codificazione, la giurisprudenza aveva elaborato in via pretoria molte delle soluzioni ora recepite nella norma (nomina del commissario ad acta, risarcimento in forma specifica, cessazione della materia del contendere). L'art. 34 razionalizza questo percorso evolutivo e fornisce al giudice una base legale certa per ogni tipo di statuizione, evitando incertezze applicative.
Il comma 1 elenca le possibili statuizioni «nei limiti della domanda», richiamo al principio della domanda — corollario del principio dispositivo — che vieta al giudice di pronunciarsi oltre il chiesto (ultra petita) o su materie non investite dal ricorso. Le lettere da a) a e) individuano cinque tipologie di pronunce, alcune applicabili in via esclusiva, altre cumulabili.
Le singole tipologie di pronuncia: annullamento, condanna e misure atipiche
La lettera a) disciplina l'annullamento totale o parziale del provvedimento impugnato, che rappresenta la pronuncia di merito per eccellenza nel processo amministrativo di legittimità. L'annullamento ha effetto erga omnes e retroattivo — caducando il provvedimento con effetto ex tunc — salvo gli effetti consolidati che non possono essere rimossi per ragioni di tutela dei terzi in buona fede.
La lettera b) riguarda la condanna dell'amministrazione inerte a provvedere entro un termine, che si raccorda con l'azione avverso il silenzio dell'art. 31 e con il rimedio dell'art. 117 c.p.a. (rito del silenzio). In questo caso il giudice fissa un termine perentorio per la conclusione del procedimento; l'inottemperanza determina la nullità dell'atto adottato tardivamente e apre la strada al giudizio di ottemperanza.
La lettera c) introduce la condanna al pagamento di somme di denaro — a titolo risarcitorio o in forza di obbligazione preesistente — nonché la condanna all'adozione di «misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio», formula di chiusura che consente al giudice di plasmare il contenuto della pronuncia di condanna sulle esigenze concrete del caso. Vi è incluso il risarcimento in forma specifica ex art. 2058 c.c., con il limite della non eccessiva onerosità per il debitore. La norma specifica poi che l'azione di condanna al rilascio di un provvedimento richiesto si esercita, nei limiti fissati dall'art. 31, comma 3, contestualmente all'azione di annullamento del diniego oppure all'azione avverso il silenzio: il legislatore vuole evitare che la condanna a provvedere — che implica un giudizio sulla fondatezza della pretesa — venga esperita in modo atomistico, separato dal giudizio di legittimità sull'atto impugnato.
La lettera d) prevede la pronuncia sostitutiva propria della giurisdizione di merito, in cui il giudice può adottare un nuovo atto ovvero modificare o riformare quello impugnato. La giurisdizione di merito è tassativamente limitata ai casi previsti dalla legge (art. 134 c.p.a.) — in materia di sanzioni disciplinari, commissari ad acta, operazioni elettorali, ecc. — e costituisce un'eccezione alla regola che impedisce al giudice di sostituirsi integralmente all'amministrazione.
La lettera e) disciplina le misure attuative del giudicato, compresa la nomina del commissario ad acta, strumento cardine del giudizio di ottemperanza. La previsione che la nomina possa avvenire già in sede di cognizione, con effetto differito alla scadenza del termine assegnato per l'ottemperanza, rappresenta un'innovazione finalizzata a rendere più efficiente l'esecuzione della pronuncia: il commissario è già individuato al momento della sentenza, evitando i ritardi legati alla successiva fase incidentale di nomina.
Il divieto di pronuncia su poteri non ancora esercitati e il limite del petitum
Il comma 2 enuncia uno dei principi fondamentali del processo amministrativo: il divieto per il giudice di pronunciarsi «con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati». Questo limite discende direttamente dalla teoria della separazione dei poteri e dal carattere impugnatorio del processo amministrativo: il giudice conosce la legittimità di atti già adottati e non può anticipare l'esercizio di potestà pubbliche che l'amministrazione non ha ancora esplicato.
Il secondo periodo del comma 2 vieta al giudice di conoscere la legittimità di atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l'azione di annullamento ex art. 29, e che non ha invece impugnato: si tratta del principio dell'onere dell'impugnazione tempestiva, corollario del principio dispositivo e del termine decadenziale di 60 giorni. Le eccezioni espresse riguardano il comma 3 del medesimo articolo (accertamento a fini risarcitori) e l'art. 30, comma 3 (azione autonoma di condanna al risarcimento entro 120 giorni).
Queste limitazioni garantiscono la coerenza interna del sistema processuale: senza un confine netto all'oggetto del giudizio, il processo amministrativo rischierebbe di trasformarsi in una verifica generale della legalità dell'agire pubblico, perdendo il suo ancoraggio al petitum del ricorrente e al provvedimento specificamente impugnato.
L'accertamento dell'illegittimità a fini risarcitori e la cessata materia del contendere
Il comma 3 introduce una norma di civiltà processuale: quando nel corso del giudizio l'annullamento dell'atto non risulta più utile al ricorrente — perché l'atto ha già esaurito i suoi effetti o è stato sostituito da un nuovo provvedimento — il giudice può, ove sussista l'interesse a fini risarcitori, accertare l'illegittimità dell'atto senza eliminarlo dall'ordinamento. Si tratta di un accertamento con funzione dichiarativa strumentale, finalizzato a fondare la successiva domanda di risarcimento del danno.
Questa previsione evita che il ricorrente, che non ha più interesse all'annullamento (ad esempio perché il provvedimento lesivo è stato revocato o sostituito), perda il vantaggio processuale acquisito con l'istruttoria già svolta e debba ricominciare da zero con un'azione risarcitoria autonoma ai sensi dell'art. 30 c.p.a. L'economia processuale e l'effettività della tutela ex artt. 24 e 111 Cost. giustificano pienamente questa soluzione.
Il comma 5 disciplina infine la cessazione della materia del contendere, situazione che si verifica quando la pretesa del ricorrente risulta «pienamente soddisfatta» nel corso del giudizio: l'amministrazione adotta il provvedimento richiesto, accoglie l'istanza o rimuove il vizio denunciato prima della pronuncia definitiva. In tale caso il giudice dichiara cessata la materia del contendere con sentenza in rito, che non entra nel merito e non pregiudica il diritto al risarcimento del danno eventualmente già verificatosi.
La condanna pecuniaria con criteri liquidatori e raccordo con l'ottemperanza
Il comma 4 introduce un meccanismo deflattivo innovativo: in caso di condanna pecuniaria, il giudice può — in assenza di opposizione delle parti — limitarsi a fissare i criteri in base ai quali il debitore deve proporre il pagamento entro un termine congruo, rimettendo la liquidazione precisa a un accordo negoziale tra le parti. Si tratta di una sorta di liquidazione progressiva, ispirata a principi di collaborazione tra le parti del processo che il c.p.a. promuove in attuazione del principio del giusto processo.
Se l'accordo non si perfeziona o non viene adempiuto, la parte interessata può tornare in giudizio con il ricorso di ottemperanza (Titolo I del Libro IV c.p.a., artt. 112 ss.) per ottenere la determinazione della somma o l'adempimento degli obblighi inadempiuti. Il raccordo con il giudizio di ottemperanza garantisce che la condanna pecuniaria non resti lettera morta: il giudice dell'ottemperanza ha poteri sostitutivi e può nominare un commissario per dare esecuzione al comando giudiziale.
In materia di appalti pubblici, l'art. 120 c.p.a. e le disposizioni del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici) prevedono regole speciali per le pronunce di merito che riguardano l'affidamento di contratti pubblici, con limitazioni all'annullamento quando il contratto è già stato stipulato in buona fede con il controinteressato aggiudicatario, ferma restando la tutela risarcitoria. Questo bilanciamento tra tutela del ricorrente e certezza dei contratti pubblici è espressione di un equilibrio sistemico che il legislatore ha progressivamente affinato a partire dalle direttive europee in materia di ricorsi.
Casi pratici
Caso 1: Annullamento di diniego edilizio e condanna al rilascio del permesso
Tizio impugna davanti al TAR il provvedimento con cui il Comune ha negato il permesso di costruire su un lotto di sua proprietà, chiedendo contestualmente — ai sensi dell'art. 34, comma 1, lett. c), e nei limiti dell'art. 31, comma 3 — la condanna al rilascio del titolo edilizio richiesto, poiché la zona è classificata come edificabile e tutti i requisiti risultano soddisfatti in modo vincolato; il TAR annulla il diniego e condanna il Comune a rilasciare il permesso entro 30 giorni, con nomina contestuale del commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia.
Caso 2: Accertamento dell'illegittimità a fini risarcitori dopo sopravvenuta inutilità dell'annullamento
Caio ha impugnato un provvedimento di esclusione da una gara pubblica; nelle more del giudizio, l'amministrazione annulla in autotutela l'atto impugnato e aggiudica la commessa a un terzo dopo una nuova procedura, rendendo inutile l'annullamento; il TAR, rilevato che Caio ha interesse al risarcimento del danno da mancata aggiudicazione, accerta ex art. 34, comma 3, l'illegittimità dell'atto originario, ponendo così le basi per la successiva liquidazione del danno.
Caso 3: Condanna pecuniaria con criteri e accordo in sede stragiudiziale
Sempronio ottiene dal TAR una sentenza di condanna del Ministero al risarcimento del danno da ritardo nella conclusione di un procedimento autorizzativo; il giudice, non avendo le parti dedotto opposizione, fissa i criteri per la liquidazione e assegna 60 giorni per raggiungere un accordo; le parti si accordano per una somma transattiva, evitando il successivo ricorso in ottemperanza.
Domande frequenti
Il giudice può costringermi ad accettare un provvedimento in luogo dell'annullamento?
No: il giudice si pronuncia nei limiti della domanda. Se hai chiesto l'annullamento, il giudice annulla l'atto; può aggiungere una condanna a provvedere o misure risarcitorie solo se richieste, e solo nei casi consentiti dalla legge.
Cosa succede se durante il ricorso l'amministrazione adotta il provvedimento che avevo chiesto?
Se la tua pretesa è pienamente soddisfatta, il giudice dichiara cessata la materia del contendere con sentenza in rito, senza pronunciarsi nel merito. Resti tuttavia libero di chiedere il risarcimento del danno eventualmente subito.
Il giudice può sostituirsi all'amministrazione e adottare lui un nuovo atto?
Solo nei casi di giurisdizione di merito tassativamente previsti dalla legge (art. 134 c.p.a.), come certi provvedimenti disciplinari o sanzioni. Nella giurisdizione di legittimità ordinaria il giudice annulla l'atto e ordina di provvedere, ma non lo sostituisce.
Posso chiedere il risarcimento anche se non chiedo l'annullamento?
Sì, tramite l'azione autonoma di condanna al risarcimento dell'art. 30 c.p.a., da proporre entro 120 giorni dal momento in cui il fatto dannoso si è verificato o è divenuto conoscibile. Se invece chiedi l'annullamento, puoi cumulare la domanda risarcitoria nello stesso ricorso.
Il commissario ad acta può essere nominato già nella sentenza di merito?
Sì: l'art. 34, comma 1, lett. e) consente la nomina del commissario già in sede di cognizione, con effetto che scatta alla scadenza del termine assegnato per l'ottemperanza. In questo modo si accelera l'esecuzione della sentenza evitando i ritardi della fase incidentale.
Vedi anche