Art. 42 Codice del Processo Amministrativo — Ricorso incidentale e domanda riconvenzionale

Commento

Ratio e collocazione nel processo amministrativo

L'articolo 42 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010) disciplina il ricorso incidentale e la domanda riconvenzionale, istituti che consentono alle parti diverse dal ricorrente principale di avanzare domande proprie in dipendenza del giudizio già instaurato. La norma si inserisce nella Sezione I del Capo I del Libro II (ricorso e costituzione delle parti) e ha una rilevanza pratica e teorica di prim'ordine, specialmente nel contenzioso sugli appalti pubblici e nelle controversie in materia di accesso e di concorsi pubblici. Il ricorso incidentale esprime un'applicazione del principio di concentrazione del processo: piuttosto che consentire la proliferazione di giudizi separati tra le stesse parti sulla stessa vicenda amministrativa, il codice prevede che la parte resistente o il controinteressato possano contestare la posizione del ricorrente — anche in modo autonomo rispetto alla difesa dell'atto impugnato — nel medesimo giudizio. Questa concentrazione risponde al principio di ragionevole durata del processo ex art. 111 Cost. e all'economia processuale, evitando che decisioni contraddittorie siano adottate in giudizi separati.

Legittimazione e presupposto del ricorso incidentale

La legittimazione a proporre ricorso incidentale spetta alle parti resistenti (in primo luogo l'amministrazione) e ai controinteressati (soggetti che hanno ricevuto un vantaggio diretto dall'atto impugnato e nei cui confronti il ricorso è stato notificato). Il presupposto sostanziale è che l'interesse a proporre la domanda incidentale «sorga in dipendenza della domanda proposta in via principale»: non si tratta, quindi, di un ricorso del tutto autonomo, ma di una domanda la cui rilevanza processuale è condizionata dalla pendenza del giudizio principale. L'ipotesi più ricorrente nella pratica è quella del ricorso incidentale escludente nel contenzioso sugli appalti pubblici: l'aggiudicatario controinteressato, convenuto in giudizio dal concorrente non aggiudicatario, propone ricorso incidentale per ottenere l'esclusione del ricorrente principale dalla gara, facendo venir meno la sua legittimazione. In questa ipotesi si pone un problema teorico e pratico di grande rilievo: se il giudice deve prima esaminare il ricorso principale o quello incidentale, in particolare quando entrambi siano escludenti. La questione è stata oggetto di ampio dibattito dottrinale e giurisprudenziale, risolto nel senso che il giudice deve esaminare entrambi i ricorsi per garantire la piena tutela dell'interesse strumentale alla riedizione della gara.

Il termine di proposizione

Il ricorso incidentale deve essere proposto entro sessanta giorni dalla ricevuta notificazione del ricorso principale. Il termine decorre per le parti resistenti e i controinteressati già notificati dalla notificazione del ricorso principale; per i soggetti intervenuti successivamente (art. 28 c.p.a.), il termine decorre dall'effettiva conoscenza della proposizione del ricorso principale. Questo approccio è coerente con il principio generale dell'art. 29 c.p.a.: la conoscenza effettiva è il momento di riferimento per i termini processuali nel contenzioso amministrativo. Il termine di sessanta giorni è perentorio: la sua inosservanza determina l'inammissibilità del ricorso incidentale, che non può essere sanata. Va tuttavia segnalato che nei riti speciali con termini dimezzati (come il rito appalti ex art. 120 c.p.a.) anche il termine per il ricorso incidentale viene dimezzato a trenta giorni, per effetto del rinvio dell'art. 38 alle norme generali adattate dal rito speciale. La scelta di un termine pari a quello del ricorso principale garantisce una simmetria processuale che tutela il diritto di difesa delle parti resistenti.

Forma, contenuto e modalità di deposito

Il comma 2 precisa che il ricorso incidentale deve avere i contenuti di cui all'art. 40 c.p.a.: gli stessi elementi identificativi, la stessa specificità dei motivi e la stessa indicazione del petitum previsti per il ricorso principale. Il ricorso incidentale deve essere notificato «ai sensi dell'articolo 41» alle controparti personalmente o, se già costituite, ai sensi dell'art. 170 c.p.c. (notificazione al procuratore costituito), e depositato «nei termini e secondo le modalità previste dall'articolo 45». L'art. 45 c.p.a. stabilisce che il deposito del ricorso avviene entro trenta giorni dalla notificazione (ultima, nel caso di più destinatari). Queste regole formali garantiscono che il ricorso incidentale abbia piena autonomia processuale, non potendosi configurare come mera memoria difensiva. Le altre parti (in primo luogo il ricorrente principale) possono presentare memorie e produrre documenti nei termini dell'art. 46 c.p.a., garantendo così il contraddittorio sul ricorso incidentale.

Competenza e domande riconvenzionali

Il comma 4 disciplina la competenza per il ricorso incidentale: in via generale, la cognizione spetta al giudice competente per il ricorso principale (vis attractiva). Fanno eccezione i casi in cui la domanda incidentale sia devoluta alla competenza funzionale del TAR Lazio sede di Roma (per materie come appalti ANAC, elezioni regionali, autorità indipendenti) o alla competenza funzionale di un altro TAR ex art. 14 c.p.a.: in tali casi, la competenza sull'intero giudizio — principale e incidentale — si concentra nel TAR funzionalmente competente per la domanda incidentale. Questa regola evita il rischio di decisioni contraddittorie su domande connesse. Il comma 5 introduce poi la figura della domanda riconvenzionale, ammessa nelle sole controversie su diritti soggettivi (tipicamente in materia di giurisdizione esclusiva ex art. 133 c.p.a.) quando si tratti di domande dipendenti da titoli già dedotti in giudizio: anche queste si propongono con le forme del ricorso incidentale, garantendo uniformità procedurale. Si tratta di un'innovazione significativa rispetto al diritto previgente, che aveva limitato fortemente la reconventio reconventionis nel processo amministrativo, coerente con l'ampliamento delle azioni esperibili introdotto dal codice del 2010.