Indice
In sintesi
- I funzionari e dipendenti pubblici rispondono personalmente degli atti compiuti in violazione di diritti altrui.
- La responsabilità si estende alle sfere penale, civile e amministrativa.
- La responsabilità civile dello Stato e degli enti pubblici è solidale con quella del singolo dipendente.
- Il principio mira a garantire che il potere pubblico sia esercitato nel rispetto dei diritti dei cittadini.
Testo dell'articoloVigente
Informazione giuridica di carattere generale — Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all’Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.
Art. 28 Cost. — Titolo I: rapporti civili
In vigore dal 1° gennaio 1948
I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.
Stesso numero, altri codici
- Art. 28 D.Lgs. 504/1995 — Depositi fiscali di alcole e bevande alcoliche
- Articolo 28 L. 184/1983: Riservatezza sull'adozione e accesso alle origini
- Art. 28 Reg. (UE) 2024/1689 — Autorità di notifica
- Art. 28 Cod. Amb. — Monitoraggio
- Art. 28 D.Lgs. 148/2015 — Fondo di solidarietà residuale
- Art. 28 D.Lgs. 159/2011 — Revocazione della confisca
⚖ Aggiornato dalla Legge di Bilancio 2026
Questo articolo è interessato da 1 comma della Legge 30 dicembre 2025, n. 199.
Informazione giuridica di carattere generale — Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all'Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.
Commento
L'art. 28 Cost. rende i funzionari pubblici direttamente responsabili degli atti illegittimi compiuti, con responsabilità civile estesa allo Stato.
Ratio
L'articolo 28 Cost. attribuisce ai funzionari e dipendenti dello Stato e degli enti pubblici una responsabilità diretta per gli atti compiuti in violazione di diritti, simultaneamente con la responsabilità dello Stato e dell'ente pubblico. La norma mira a prevenire l'abuso di potere pubblico mediante la minaccia di responsabilità personale del funzionario. La disposizione ammette che la responsabilità civile dello Stato non esclude la responsabilità penale e amministrativa del funzionario. Ciò rappresenta un meccanismo di deterrenza contro l'arbitrio: il funzionario non può confidare nell'immunità derivante dall'agire per conto dello Stato.
Analisi
La norma articola tre forme di responsabilità parallele: penale, civile e amministrativa. Un funzionario che commette un reato (es. concussione, abuso di ufficio) incorre in responsabilità penale ai sensi del c.p. e del c.p.p., indipendentemente da quella civile o amministrativa. La responsabilità civile è personale: il danneggiato può agire direttamente contro il funzionario per il risarcimento dei danni causati dall'atto illegittimo. La responsabilità amministrativa è disciplinata dalle leggi di settore: violazione di doveri d'ufficio, negligenza, cattiva amministrazione. Parte fondamentale della disposizione è l'ultimo inciso: «In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici». Ciò significa che il privato dannegggiato non è obbligato a citare il funzionario; può citare lo Stato, il quale poi ha un'azione di regresso contro il funzionario responsabile.
Quando si applica
La norma opera ogni qualvolta un atto compiuto da un funzionario pubblico nell'esercizio della sua funzione viola un diritto altrui. Se un carabiniere commette tortura durante l'interrogatorio, è responsabile penalmente e il danneggiato può chiedere risarcimento allo Stato, il quale poi esercita regresso. Se un magistrato pronuncia una sentenza manifestamente iniqua per corruzione, incorre in responsabilità civile e il danneggiato può agire contro lo Stato. Se un funzionario municipale favorisce abusivamente un'impresa concedendo permessi illegittimi, è responsabile amministrativamente e il danno ricade sulla collettività tramite lo Stato. La responsabilità si estende anche ai dipendenti di enti pubblici (ferrovie, ospedali, università pubbliche).
Connessioni
L'articolo 28 si coordina con l'art. 97 Cost. (buon andamento della pubblica amministrazione), l'art. 3 (uguaglianza), l'art. 2 (diritti inviolabili). L'art. 24 Cost. garantisce il diritto di risarcimento. Sul piano ordinario, il c.p. prevede reati specifici dei pubblici ufficiali (artt. 314-322), quali concussione, corruzione, abuso di ufficio, peculato. La legge n. 124/2013 disciplina la responsabilità amministrativa dei funzionari. L'art. 2043 c.c. sancisce il principio del risarcimento per atto illecito. La legge n. 89/2001 disciplina il risarcimento per errori giudiziari. La giurisprudenza di legittimità ha esteso la responsabilità dello Stato anche ai danni derivanti da violazioni di diritti CEDU commesse da funzionari.
Pronunce della Corte Costituzionale
Sentenza n. 64/1992
Non fondata
La Corte ha affermato che l'art. 28 Cost. non impone una responsabilita' diretta indefettibile dei funzionari e dipendenti pubblici verso i terzi. Il legislatore puo' legittimamente limitare la responsabilita' diretta del dipendente, anche escluderla in specifiche fattispecie, a condizione che rimanga garantita la responsabilita' della pubblica amministrazione. Nel caso del personale scolastico, la limitazione ai casi di dolo o colpa grave per culpa in vigilando e' costituzionalmente legittima.
Consulta la pronuncia su www.cortecostituzionale.itCasi pratici
Caso 1: Provvedimento illegittimo del funzionario comunale
Tizio, titolare di un'attività commerciale, si vede revocare ingiustificatamente la licenza da un funzionario del Comune che agisce in spregio alle norme procedimentali. Tizio può citare in giudizio sia il funzionario responsabile sia il Comune per ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali subiti durante il periodo di illegittima chiusura, avvalendosi della responsabilità solidale prevista dall'art. 28 Cost.
Caso 2: Agente di polizia che viola i diritti del cittadino
Caio viene fermato e trattenuto senza alcun valido motivo da un agente di pubblica sicurezza, subendo una privazione illegittima della libertà personale. Caio può sporgere denuncia penale contro l'agente per il reato di arresto illegale e, parallelamente, agire in sede civile per il risarcimento del danno non patrimoniale sia nei confronti dell'agente sia nei confronti del Ministero dell'Interno, quale ente di appartenenza.
Caso 3: Medico ospedaliero e responsabilità dell'azienda sanitaria
Sempronio viene operato in un ospedale pubblico e subisce un danno alla salute a causa di una grave negligenza del chirurgo dipendente dell'ASL. In forza dell'art. 28 Cost. e della disciplina civilistica, Sempronio può agire per il risarcimento sia contro il medico a titolo personale sia contro l'Azienda Sanitaria Locale, che risponde solidalmente del fatto illecito commesso dal proprio dipendente nell'esercizio delle funzioni.
Domande frequenti
Cosa dice esattamente l'articolo 28 della Costituzione italiana?
L'art. 28 Cost. stabilisce che i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, penalmente, civilmente e amministrativamente, degli atti compiuti in violazione di diritti. La responsabilità civile si estende anche all'ente pubblico di appartenenza.
Un cittadino può fare causa direttamente al funzionario che ha violato i suoi diritti?
Sì. L'art. 28 Cost. prevede la responsabilità diretta e personale del funzionario, quindi il cittadino danneggiato può agire in giudizio contro di lui. Può farlo anche contemporaneamente nei confronti dello Stato o dell'ente pubblico, che rispondono in solido sul piano civile.
Qual è la differenza tra responsabilità civile, penale e amministrativa del pubblico dipendente?
La responsabilità penale implica l'imputazione per reati specifici (es. abuso d'ufficio). Quella civile comporta il risarcimento del danno al privato. Quella amministrativo-contabile riguarda il danno erariale accertato dalla Corte dei conti. Le tre forme possono coesistere e derivare dallo stesso atto illegittimo.
Lo Stato risponde sempre dei danni causati dai propri dipendenti?
Sul piano civile sì, in forza dell'art. 28 Cost.: la responsabilità civile si estende all'ente pubblico. Tuttavia, lo Stato può esercitare azione di rivalsa nei confronti del dipendente, soprattutto quando il danno è stato causato con dolo o colpa grave.
L'articolo 28 si applica anche ai medici e agli insegnanti delle strutture pubbliche?
Sì. Tutti i dipendenti e i funzionari di enti pubblici, inclusi medici di ospedali pubblici, insegnanti statali, agenti di polizia e impiegati comunali, sono soggetti all'art. 28 Cost. La norma si applica a chiunque eserciti funzioni pubbliche nell'ambito di un rapporto con lo Stato o un ente pubblico.
Vedi anche