Art. 134 Codice del Processo Amministrativo — Materie di giurisdizione estesa al merito

Commento

La giurisdizione di merito nel sistema del processo amministrativo: ratio e collocazione

L'art. 134 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104) chiude il Libro II dedicato alle azioni e alla cognizione, occupando un posto sistematicamente rilevante: individua le materie nelle quali il giudice amministrativo è investito non soltanto del controllo di legittimità sull'atto, ma di una cognizione piena, capace di spingersi fino al merito dell'azione amministrativa. La distinzione tra giurisdizione di legittimità, giurisdizione esclusiva e giurisdizione di merito è fondamentale nel processo amministrativo italiano e trova fondamento diretto nell'art. 103 della Costituzione, che assegna al Consiglio di Stato e ai TAR la giurisdizione nelle materie indicate dalla legge, con i limiti e nei modi stabiliti dalla legge stessa. La giurisdizione di merito rappresenta il grado più penetrante di intervento giurisdizionale: il giudice può riformare o sostituire il provvedimento impugnato, non limitandosi ad annullarlo e a rinviare all'amministrazione per il riesercizio del potere.

Il c.p.a. ha razionalizzato il catalogo previsto dalla previgente disciplina (art. 27 T.U. Consiglio di Stato del 1924, art. 7 L. n. 1034/1971), confermando la natura eccezionale di questa forma di giurisdizione: essa deroga al principio di separazione tra funzione amministrativa e funzione giurisdizionale, consentendo al giudice di sostituirsi all'amministrazione nelle valutazioni di opportunità e convenienza.

Il catalogo tassativo dell'art. 134: le cinque ipotesi

Il legislatore ha costruito un elenco chiuso e tassativo: non è ammessa l'estensione analogica ad altre materie, pena la violazione del principio di separazione dei poteri e della riserva di legge di cui all'art. 103 Cost. Le cinque ipotesi si distinguono per natura e per intensità dei poteri sostitutivi riconosciuti al giudice.

Lettera a) — Giudizio di ottemperanza. È la più rilevante in termini pratici. La cognizione estesa al merito costituisce il presupposto strutturale del giudizio di ottemperanza disciplinato dagli artt. 112 e seguenti c.p.a. (Titolo I del Libro IV). Quando un'amministrazione non si conforma spontaneamente a una pronuncia giurisdizionale esecutiva o passata in giudicato, il ricorrente vittorioso può adire il giudice dell'ottemperanza: questi, oltre a verificare l'inadempimento, ha il potere di nominare un commissario ad acta, annullare gli atti adottati in violazione o elusione del giudicato, e adottare direttamente le misure necessarie all'attuazione. Il fondamento costituzionale si rinviene negli artt. 24, 111 e 113 Cost.: la tutela giurisdizionale risulterebbe vana se il soccombente potesse impunemente disattendere la pronuncia.

Lettera b) — Materia elettorale. Per gli atti e le operazioni elettorali devoluti alla giurisdizione amministrativa, il giudice può correggere i risultati, rettificare le operazioni di voto e proclamazione, e adottare provvedimenti che investono direttamente l'esito della competizione elettorale. La cognizione estesa al merito è qui funzionale alla rapida e definitiva risoluzione delle controversie, che coinvolgono la legittimità democratica degli organi eletti. Le controversie elettorali amministrative si distinguono da quelle relative alle elezioni parlamentari, riservate alla giurisdizione delle Camere.

Lettera c) — Sanzioni pecuniarie. La norma abbraccia due sottocategorie: le sanzioni irrogate dalle Autorità amministrative indipendenti (si pensi all'AGCM, all'AGCOM, all'ARERA, alla Consob nei casi di giurisdizione amministrativa) e le sanzioni previste dall'art. 123 c.p.a., ossia quelle di natura processuale per condotta processuale scorretta. Per entrambe, il giudice può non soltanto annullare o confermare il provvedimento sanzionatorio, ma anche rideterminarne l'entità, calibrando la sanzione in relazione alla gravità della condotta, alla capacità economica del trasgressore e alle circostanze del caso. Questa cognizione riflette l'influenza del diritto europeo sulla proporzionalità delle sanzioni e il diritto a un controllo giurisdizionale full sulle misure afflittive di matrice pubblicistica.

Lettera d) — Confini degli enti territoriali. Le contestazioni sui confini tra enti territoriali (Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni nelle ipotesi di giurisdizione amministrativa) rientrano nella cognizione estesa perché implicano valutazioni tecnico-geografiche e storiche che il giudice deve poter affrontare senza arrestarsi al solo profilo di legittimità.

Lettera e) — Nulla osta cinematografico. Il diniego del nulla osta di cui all'art. 8 della L. 21 novembre 1962, n. 161 (classificazione delle opere cinematografiche) costituisce una sopravvivenza storica nell'elenco: l'estensione al merito consentiva in origine al giudice di valutare se il diniego fosse stato correttamente motivato da ragioni di ordine pubblico, buon costume o tutela dei minori, sostituendo eventualmente la propria valutazione a quella dell'organo amministrativo.

Il rapporto con la giurisdizione esclusiva e la distinzione dei poteri del giudice

È fondamentale non confondere la giurisdizione esclusiva con quella di merito. La giurisdizione esclusiva attrae nella cognizione del giudice amministrativo anche le posizioni di diritto soggettivo (art. 133 c.p.a.), ma di regola il giudice esercita comunque una cognizione di legittimità (con i relativi limiti). La giurisdizione di merito è una caratteristica ulteriore, che può sovrapporsi alla giurisdizione esclusiva oppure operare autonomamente nella giurisdizione di legittimità: in quest'ultimo caso, le posizioni dedotte in giudizio rimangono interessi legittimi, ma il giudice è autorizzato ad andare oltre il tradizionale giudizio cassatorio.

Nei casi di giurisdizione di merito, il giudice dispone dei poteri elencati dall'art. 7, comma 6, c.p.a., che gli consente di pronunciare con cognizione estesa al merito adottando misure di accertamento, costitutive, di condanna e sostitutive. In pratica il repertorio di azioni e poteri si espande: oltre all'annullamento, il giudice può riformare, modificare e sostituire l'atto, o condannare l'amministrazione a una prestazione specifica. Questo potenziamento è stato apprezzato in dottrina come avvicinamento del modello italiano a quelli di common law, pur mantenendone le radici nel sistema di giustizia amministrativa continentale.

Termini processuali, decadenze e profili procedurali

Il ricorso nelle materie di cui all'art. 134 soggiace, salvo lex specialis, ai termini ordinari di impugnazione: 60 giorni dalla notificazione o piena conoscenza del provvedimento (art. 29 c.p.a.). In materia elettorale vigono i termini abbreviati del rito speciale (art. 119 c.p.a., 30 giorni, o gli artt. 126 ss. c.p.a. per le elezioni comunali e provinciali, con scadenze ulteriormente compresse). Il giudizio di ottemperanza non ha un termine di proposizione autonomo: può essere promosso fin quando persiste l'inadempimento, nel rispetto della sola prescrizione del diritto. Sul piano della competenza, il giudizio di ottemperanza spetta al giudice che ha emesso la sentenza (art. 113 c.p.a.): il giudice dell'attuazione coincide con quello della cognizione, assicurando continuità e coerenza nella verifica del rispetto del dictum giurisdizionale.

I poteri sostitutivi e il principio di effettività della tutela

Il nucleo teleologico dell'art. 134 è il principio di effettività della tutela giurisdizionale, riconducibile agli artt. 24 e 113 Cost. e all'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Una tutela giurisdizionale che si arrestasse alla mera caducazione dell'atto, in determinati settori, sarebbe insufficiente: si pensi all'ottemperanza, dove l'annullamento degli atti elusivi del giudicato non sarebbe sufficiente senza il potere di nominare un commissario; oppure alle sanzioni delle Autorità indipendenti, dove l'annullamento senza rideterminazione lascerebbe l'amministrazione libera di reiterare la stessa sanzione sproporzionata. La cognizione di merito risponde a un'esigenza di completezza della tutela, che il legislatore ha circoscritto a ipotesi tipiche per preservare l'equilibrio tra potere giurisdizionale e potere amministrativo. Il giudice è comunque tenuto a motivare adeguatamente l'esercizio dei poteri sostitutivi, indicando le ragioni per cui la propria valutazione si discosta da quella dell'amministrazione: questa motivazione rafforzata tutela il principio del giusto processo (art. 111 Cost.) e consente il sindacato del giudice d'appello.