Art. 133 Codice del Processo Amministrativo — Materie di giurisdizione esclusiva

Commento

Funzione e fondamento costituzionale della giurisdizione esclusiva

L'art. 133 del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (c.p.a.) rappresenta la norma di chiusura e di catalogo della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: una forma di giurisdizione «larga» che, in settori predeterminati dalla legge, consente al TAR e al Consiglio di Stato di conoscere non soltanto degli interessi legittimi ma anche dei diritti soggettivi che si intrecciano con l'esercizio del pubblico potere, senza necessità per il privato di frazionare il proprio contenzioso tra giudice ordinario e giudice amministrativo. Il fondamento costituzionale è duplice: da un lato, l'art. 103 Cost. consente alla legge di attribuire al giudice amministrativo «particolari materie» in giurisdizione esclusiva; dall'altro, il principio di effettività della tutela giurisdizionale sancito dagli artt. 24 e 111 Cost. impone che il sistema dei rimedi sia strutturato in modo da non moltiplicare inutilmente i fori e da consentire la concentrazione davanti a un unico giudice di controversie strettamente connesse. La Corte Costituzionale ha più volte delineato i confini della giurisdizione esclusiva, chiarendo che essa non può essere estesa discrezionalmente dal legislatore ordinario a qualsiasi materia in cui sia coinvolta la pubblica amministrazione: è necessario che le situazioni giuridiche soggettive (anche di diritto soggettivo) devolute al giudice amministrativo siano comunque intrinsecamente connesse all'esercizio di un pubblico potere. L'art. 133 c.p.a. recepisce questa impostazione e coordina la giurisdizione esclusiva con le previsioni degli artt. 7 (giurisdizione generale del giudice amministrativo), 30 (azione risarcitoria) e 31 (ricorso avverso il silenzio) dello stesso codice, formando un sistema coerente di tutela del privato nei confronti dell'amministrazione.

Le controversie in materia di procedimento amministrativo (lett. a)

La lett. a) dell'art. 133 raccoglie un insieme eterogeneo di controversie accomunate dal loro stretto collegamento con la L. 7 agosto 1990, n. 241 (legge sul procedimento amministrativo). Il n. 1 devolve al giudice amministrativo le controversie per il risarcimento del danno ingiusto causato dall'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento: una previsione di grande rilevanza pratica, poiché il mancato rispetto dei termini procedimentali può esporre le amministrazioni a responsabilità risarcitoria anche in assenza di un provvedimento lesivo. La devoluzione al giudice amministrativo evita il conflitto di giurisdizione che si sarebbe altrimenti creato con il giudice ordinario per la tutela aquiliana. Il n. 2 attribuisce al giudice amministrativo la cognizione sulla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi procedimentali di cui agli artt. 11 e 15 della L. 241/1990: accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento e accordi tra pubbliche amministrazioni. Questa scelta riflette la natura «ibrida» degli accordi procedimentali — a metà tra contratto di diritto privato e provvedimento amministrativo consensuale — e la necessità di affidarli a un giudice dotato degli strumenti tipici del processo amministrativo (in primis il potere di condannare all'adozione di un provvedimento). Il n. 3 copre le controversie relative al silenzio-inadempimento (art. 31, commi 1–3, c.p.a.) e ai provvedimenti espressi adottati in sede di verifica della SCIA (art. 19, comma 6-ter, L. 241/1990): la giurisdizione esclusiva garantisce che l'intera vicenda relativa all'inerzia amministrativa sia conosciuta da un unico giudice. Il n. 5 attribuisce al giudice amministrativo le controversie relative alla nullità del provvedimento adottato in violazione o elusione del giudicato (art. 21-septies L. 241/1990 e artt. 114 e ss. c.p.a.): si tratta di un profilo di giurisdizione strettamente connesso al giudizio di ottemperanza, che si tiene dinanzi allo stesso giudice che ha emesso il giudicato eluso. Il n. 6 devolve alla giurisdizione esclusiva le controversie in materia di diritto di accesso ai documenti amministrativi e di violazione degli obblighi di trasparenza: una previsione di sempre maggiore importanza, in ragione del crescente ruolo del D.Lgs. 33/2013 (trasparenza amministrativa) e del D.Lgs. 14/2013 sull'accesso civico generalizzato (FOIA italiano).

Le concessioni, i pubblici servizi e le infrastrutture digitali (lett. b, c, d)

Le lettere b), c) e d) dell'art. 133 trattano settori in cui il rapporto tra privato e pubblica amministrazione è mediato da atti di natura concessoria o da obblighi di servizio. La lett. b) attribuisce al giudice amministrativo le controversie su atti e provvedimenti relativi ai rapporti di concessione di beni pubblici, con esclusione delle controversie concernenti «indennità, canoni ed altri corrispettivi»: la riserva al giudice ordinario per i profili patrimoniali puramente privatistici è un'applicazione del principio per cui la giurisdizione esclusiva non può essere estesa alle mere controversie pecuniarie tra privato e amministrazione. La lett. c) disciplina le controversie in materia di pubblici servizi, con riferimento alle concessioni, ai provvedimenti adottati dall'ente gestore nel procedimento amministrativo, all'affidamento del servizio, alla vigilanza e al controllo, nonché ai settori del credito, delle assicurazioni, del mercato mobiliare, del servizio farmaceutico, dei trasporti, delle telecomunicazioni e dei servizi di pubblica utilità. La scelta di attrarre queste controversie nella giurisdizione esclusiva risponde all'esigenza di concentrare il contenzioso su attività che intrecciano diritti soggettivi dei gestori e degli utenti con l'esercizio del potere regolatorio e concessorio dell'amministrazione. La lett. d), di più recente conio, devolve al giudice amministrativo le controversie relative all'esercizio del diritto a usare le tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni, in linea con il Codice dell'Amministrazione Digitale (D.Lgs. 82/2005).

Gli appalti, il territorio e le espropriazioni (lett. e, f, g)

Le lettere e), f) e g) dell'art. 133 costituiscono alcune delle disposizioni di più frequente applicazione nella pratica del contenzioso amministrativo. La lett. e), n. 1, estende la giurisdizione esclusiva alle controversie relative alle procedure di affidamento di appalti pubblici, anche risarcitorie, comprensive della dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell'aggiudicazione e delle sanzioni alternative previste dagli artt. 121–123 c.p.a. La concentrazione presso il giudice amministrativo di tutte le controversie sull'appalto — compresa la sorte del contratto già stipulato — è uno degli assi portanti del rito appalti introdotto dagli artt. 119–125 c.p.a. e garantisce la coerenza tra la fase pubblicistica dell'aggiudicazione e quella privatistica dell'esecuzione. La lett. f) devolve al giudice amministrativo tutte le controversie in materia urbanistica ed edilizia, concernenti tutti gli aspetti dell'uso del territorio, con la riserva al giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza di atti ablativi. È una giurisdizione esclusiva di ampiezza particolarmente estesa, che comprende le controversie sui piani regolatori, sui permessi di costruire, sulle DIA/SCIA edilizie, sui condoni e sulle demolizioni. La lett. g) disciplina la giurisdizione esclusiva in materia di espropriazione per pubblica utilità, limitata agli atti, provvedimenti, accordi e comportamenti «riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere», con la medesima riserva al giudice ordinario per le indennità. La formula «anche mediatamente» ha dato luogo a una vexata quaestio sulla portata della giurisdizione esclusiva in materia di occupazioni acquisitive e usurpative, risolta dalla Corte Costituzionale nel senso di escludere dalla giurisdizione esclusiva i «meri comportamenti» non riconducibili neanche mediatamente all'esercizio del potere.

Le Autorità indipendenti, le comunicazioni e le infrastrutture (lett. l, m, n, o)

Le lettere l), m), n) e o) riflettono la crescente rilevanza delle Autorità amministrative indipendenti e dei settori regolati nella moderna economia. La lett. l) attribuisce al giudice amministrativo i provvedimenti (compresi quelli sanzionatori) delle principali Autorità: Banca d'Italia (per gli organismi di cui agli artt. 112-bis, 113 e 128-duodecies del TUB), AGCM (Autorità garante della concorrenza), AGCOM (Autorità per le garanzie nelle comunicazioni), ARERA (Autorità per l'energia), ANAC (Autorità nazionale anticorruzione), COVIP (Commissione vigilanza fondi pensione), ANAC (ex CIVIT), IVASS (Istituto vigilanza assicurazioni). La devoluzione al TAR Lazio (per la competenza funzionale ex art. 135 c.p.a.) e poi al Consiglio di Stato in sede d'appello garantisce la specializzazione del giudice nei complessi profili tecnico-regolativi. La lett. m) copre le controversie in materia di comunicazioni elettroniche, compresi i provvedimenti relativi all'imposizione di servitù, alle assegnazioni di frequenze e alle procedure previste dall'art. 1 della L. 220/2010. La lett. n) devolve al giudice amministrativo le controversie relative alle sanzioni dell'organismo di regolazione ferroviaria (oggi Autorità di regolazione dei trasporti, ART) ai sensi del D.Lgs. 188/2003. La lett. o) estende la giurisdizione esclusiva alle controversie risarcitorie in materia di produzione di energia, compresi gli impianti nucleari, i rigassificatori e le reti di trasmissione nazionale, secondo una formula analoga a quella dell'art. 119, lett. l), confermando la coerenza sistematica tra le materie soggette al rito abbreviato e quelle rientranti nella giurisdizione esclusiva.

Profili pratici, competenza territoriale e tutela risarcitoria

L'art. 133 è una norma di riparto di giurisdizione che il difensore deve consultare come primo riferimento ogni volta che si prospetti una controversia che coinvolga la pubblica amministrazione. La corretta identificazione della giurisdizione è un presupposto indefettibile dell'azione: il ricorso proposto al giudice privo di giurisdizione è inammissibile e l'art. 11 c.p.a. consente la translatio iudicii verso il giudice munito di giurisdizione, ma con la perdita dei termini processuali già decorsi che può risultare pregiudizievole. Un primo nodo pratico riguarda la delimitazione della giurisdizione esclusiva rispetto alla giurisdizione ordinaria: come emerge dal tenore letterale di più lettere della norma, la giurisdizione esclusiva esclude tipicamente le controversie aventi a oggetto «indennità, canoni ed altri corrispettivi» (lett. b e c), le indennità espropriative (lett. f e g) e i rapporti di impiego privatizzati (lett. l). Questi confini — tracciati dalla legge ma spesso sfumati nella pratica — sono stati progressivamente definiti attraverso la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione, che detiene la competenza a decidere i conflitti di giurisdizione. Un secondo profilo pratico riguarda la competenza territoriale: per i provvedimenti delle Autorità indipendenti aventi sede a Roma, la competenza funzionale è concentrata presso il TAR Lazio — sede di Roma ai sensi dell'art. 135 c.p.a., con conseguente eliminazione del foro territoriale dell'atto impugnato. Infine, l'art. 133 assume rilievo centrale ai fini dell'azione risarcitoria autonoma ex art. 30, comma 3, c.p.a.: laddove la controversia rientri nella giurisdizione esclusiva, il privato può chiedere il risarcimento del danno anche senza previamente impugnare il provvedimento lesivo, purché entro il termine di decadenza di centoventi giorni dal giorno in cui l'interessato è venuto a conoscenza del fatto dannoso.