Art. 41 Codice del Processo Amministrativo — Notificazione del ricorso e suoi destinatari

Commento

Ratio e collocazione sistematica: l'introduzione del giudizio amministrativo

L'articolo 41 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104) apre il Titolo IV del Libro I, dedicato all'introduzione del giudizio, ed è la norma che individua il primo atto processuale imprescindibile per instaurare validamente il contraddittorio davanti al tribunale amministrativo regionale: la notificazione del ricorso. La disposizione si colloca a valle delle norme sulla competenza (artt. 13-16 c.p.a.) e a monte di quelle sul deposito (art. 45 c.p.a.), delineando un iter bifasico — notificazione seguita dal deposito — che rispecchia la tradizione del processo amministrativo italiano.

La notificazione del ricorso assolve una funzione costituzionalmente orientata: garantire il contradittorio tra le parti e, in particolare, consentire all'amministrazione resistente e ai controinteressati di difendersi prima che il giudice emetta qualunque pronuncia. Il principio del contraddittorio, sancito dall'art. 111 Cost. e ribadito dall'art. 27 c.p.a., impone che nessuno possa essere condannato senza essere stato messo in condizione di interloquire. La notificazione è lo strumento processuale che realizza questa garanzia.

L'omessa notificazione nei confronti dei soggetti necessari nel termine previsto determina, come stabilisce espressamente il comma 2, la decadenza dell'azione. Si tratta di una decadenza processuale di ordine pubblico, rilevabile d'ufficio dal giudice in ogni stato e grado del giudizio, che non ammette sanatoria per acquiescenza tacita dell'amministrazione resistente. Il codice prevede, in taluni casi, la possibilità di integrazione del contraddittorio disposta dal giudice ai sensi dell'art. 49 c.p.a., ma ciò opera solo quando la mancata notificazione riguardi parti non necessarie o quando il vizio sia sanabile.

L'azione di annullamento: i destinatari necessari della notificazione

Nel quadro dell'azione di annullamento ex art. 29 c.p.a. — la più diffusa nella pratica processuale amministrativa — il comma 2 individua due categorie di destinatari necessari: l'amministrazione che ha emesso l'atto impugnato e almeno uno dei controinteressati individuati nell'atto stesso.

Quanto all'amministrazione, si deve distinguere tra ente titolare del potere (che deve sempre essere evocato in giudizio) e organo che ha materialmente adottato l'atto, che di regola coincide con l'ente. In caso di atti adottati da organi di amministrazioni statali, la notificazione deve essere effettuata nelle forme di cui al comma 3, cioè secondo le disposizioni speciali sulla difesa in giudizio dello Stato, che prevedono la notificazione all'Avvocatura dello Stato competente per distretto (art. 11 R.D. 1611/1933 e successive modifiche).

Quanto ai controinteressati, il codice ha adottato una soluzione di compromesso: la notificazione ad almeno uno di essi è sufficiente per soddisfare il requisito di ammissibilità del ricorso, ferma restando la necessità di integrare il contraddittorio nei confronti degli altri controinteressati eventualmente individuabili, su ordine del giudice ex art. 49. I controinteressati sono i soggetti che traggono un beneficio diretto e specifico dall'atto impugnato e che subirebbero un pregiudizio dall'eventuale annullamento; devono essere «individuati nell'atto stesso», requisito che la giurisprudenza interpreta in senso sostanziale, guardando alla posizione sostanziale e non alla mera menzione formale nell'atto.

Il termine per la notificazione del ricorso decorre, alternativamente, dalla notificazione o comunicazione individuale dell'atto, dalla piena conoscenza del suo contenuto o, per gli atti soggetti a pubblicazione, dalla scadenza del periodo di pubblicazione obbligatoria. Il termine ordinario è di 60 giorni (art. 29 c.p.a.) e ha natura decadenziale, non derogabile nemmeno per accordo tra le parti. Fanno eccezione i riti speciali — in particolare il rito degli appalti ex art. 120 c.p.a., che prevede un termine di 30 giorni dalla pubblicazione del bando o dalla comunicazione dell'aggiudicazione — e il rito elettorale, con termini ancora più compressi.

L'azione di condanna e il litisconsorzio necessario dei beneficiari

Il comma 2 introduce una disciplina peculiare per l'azione di condanna proposta anche in via autonoma (art. 30 c.p.a.): il ricorso deve essere notificato non solo all'amministrazione ma anche agli eventuali «beneficiari dell'atto illegittimo», rinviando all'art. 102 del codice di procedura civile per il regime del litisconsorzio necessario.

Il rinvio al c.p.c. è significativo: in caso di atti a effetti plurisoggettivi — come i provvedimenti di affidamento di un contratto pubblico, le autorizzazioni a costruire che pregiudicano il vicino, le concessioni di suolo pubblico che escludono un concorrente — i soggetti che hanno tratto vantaggio dall'atto impugnato devono essere portati in giudizio fin dall'inizio, pena la nullità della sentenza per violazione del contraddittorio. L'art. 102 c.p.c. prevede appunto che, quando la decisione non possa avere luogo senza la partecipazione necessaria di più parti, il giudice ordini l'integrazione del contraddittorio.

La previsione tutela sia i terzi beneficiari — che hanno il diritto di difendersi prima che la condanna dell'amministrazione li pregiudichi — sia la coerenza del giudicato, che altrimenti potrebbe essere reso inefficace o contraddittorio rispetto a provvedimenti adottati nei confronti di soggetti rimasti estranei al processo. Se la notificazione ai beneficiari viene omessa, il giudice provvede ai sensi dell'art. 49 c.p.a., che consente di ordinare l'integrazione del contraddittorio fissando un termine perentorio.

Forme speciali di notificazione: lo Stato e i pubblici proclami

Il comma 3 stabilisce che la notificazione nei confronti delle amministrazioni statali avviene «secondo le norme vigenti per la difesa in giudizio delle stesse». Il riferimento va al R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, e alla L. 3 aprile 1979, n. 103, che disciplinano il patrocinio obbligatorio dell'Avvocatura dello Stato. La notificazione va effettuata presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato nella cui circoscrizione ha sede il tribunale adito — non direttamente all'ufficio ministeriale che ha adottato l'atto — salvo nei casi in cui l'amministrazione statale si sia costituita con un avvocato del libero foro, ipotesi eccezionale ammessa solo per le amministrazioni con difesa libera.

Il comma 4 disciplina la notificazione per pubblici proclami, istituto mutuato dal processo civile (art. 150 c.p.c.) e applicabile quando il numero delle persone da notificare sia talmente elevato da rendere particolarmente difficile la notificazione ordinaria. La valutazione spetta al presidente del tribunale o della sezione, che su istanza di parte può autorizzare la notificazione nelle forme e con le modalità che ritiene più idonee. Questa ipotesi ricorre tipicamente nei ricorsi contro gli elenchi di ammissione ai concorsi pubblici, gli atti di approvazione di graduatorie o le tariffe che riguardano una platea indeterminata di utenti.

Termini aumentati per destinatari residenti all'estero e raccordo con i termini processuali

Il comma 5 prolunga i termini ordinari per la notificazione quando alcune parti risiedano all'estero: di 30 giorni per la residenza in altro Stato membro dell'Unione Europea o, più in generale, in altro Stato d'Europa; di 90 giorni per la residenza fuori d'Europa. L'aumento si aggiunge al termine base (es. 60+30=90 giorni per la notificazione a parte europea nell'azione di annullamento) e mira a garantire un tempo ragionevole per raggiungere il destinatario attraverso i meccanismi di notificazione internazionale previsti dai regolamenti europei (Reg. UE 1393/2007 e, dal 2022, Reg. UE 2020/1784) o dalle convenzioni bilaterali.

Questi aumenti si raccordano con il sistema di computo dei termini di cui all'art. 54 c.p.a., che prevede la sospensione feriale dal 1° al 31 agosto e le proroghe di legge. In materia di appalti pubblici, il rito speciale dell'art. 120 c.p.a. non opera i medesimi allungamenti per le parti estere in sede di impugnazione delle procedure di gara, salvo quanto previsto dalla lex specialis. Il Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36) ha ulteriormente specificato, nell'ambito delle tutele accelerate, le modalità di comunicazione dei provvedimenti alle imprese con sede in altri Stati, senza però derogare alla disciplina processuale dell'art. 41 c.p.a. in punto di notificazione del ricorso.