Art. 29 Codice del Processo Amministrativo — Azione di annullamento

Commento

Ratio e collocazione nell'impianto del codice

L'art. 29 del Codice del processo amministrativo disciplina l'azione di annullamento, che rappresenta storicamente l'azione elettiva e tipica del processo amministrativo italiano. Collocata nel Titolo III (Le parti e i difensori), Capo I (Disposizioni generali sulle azioni), essa costituisce il perno attorno a cui è costruito l'intero sistema delle azioni esperibili davanti al giudice amministrativo. Prima della codificazione del 2010, il termine di sessanta giorni era già previsto dal T.U. sul Consiglio di Stato (R.D. 26 giugno 1924, n. 1054), ma la sua ricollocazione nel codice ne chiarisce la natura e il rapporto con le altre azioni.

La norma è sintética nella formulazione ma densa nelle implicazioni sistematiche: un solo comma, una sola previsione — il termine di decadenza di sessanta giorni — che richiede tuttavia una lettura coordinata con numerose altre disposizioni del codice per essere applicata correttamente nella pratica. Il legislatore ha scelto una norma-cornice, lasciando all'elaborazione giurisprudenziale e dottrinale la specificazione delle innumerevoli questioni che il dies a quo e la natura decadenziale del termine pongono quotidianamente nelle aule del TAR.

I vizi di legittimità: violazione di legge, incompetenza, eccesso di potere

L'art. 29 enumera i tre classici vizi di legittimità dell'atto amministrativo che fondano l'azione di annullamento, rispecchiando la tripartizione radicata fin dalle origini del contenzioso amministrativo.

La violazione di legge ricorre quando il provvedimento contrasta con una norma giuridica, sia di rango primario (legge, decreto legislativo, decreto-legge) sia di rango secondario (regolamento), sia con le norme fondamentali della L. 241/1990 sul procedimento: difetto di motivazione (art. 3 L. 241/1990), violazione delle garanzie partecipative (artt. 7-10 L. 241/1990), vizio del procedimento.

L'incompetenza si configura quando il provvedimento è stato adottato da un organo o un'autorità amministrativa diversi da quelli a cui la legge attribuisce il potere di emanarlo. Si distingue l'incompetenza relativa (diverso ufficio all'interno della stessa amministrazione, che genera annullabilità) dall'incompetenza assoluta (carenza totale di potere attribuito a quella autorità, che per taluni orientamenti genera nullità ai sensi dell'art. 21-septies L. 241/1990 e art. 31, comma 4, c.p.a.).

L'eccesso di potere è il vizio più elastico e di più ampia applicazione: ricorre quando l'amministrazione, pur formalmente nei limiti della norma attributiva del potere, ha esercitato quest'ultimo in modo distorto, irragionevole, sproporzionato o in contrasto con l'interesse pubblico. Le figure sintomatiche dell'eccesso di potere (travisamento dei fatti, disparità di trattamento, contraddittorietà, illogicità manifesta, sviamento di potere) sono strumenti di controllo sull'uso corretto della discrezionalità amministrativa, nel rispetto del principio di ragionevolezza desumibile dagli artt. 3 e 97 Cost.

Il termine di sessanta giorni: natura, decorrenza e questioni applicative

Il termine di sessanta giorni è qualificato dalla norma stessa come termine di decadenza: non è soggetto a sospensione feriale salvo quanto previsto dalla L. 7 ottobre 1969, n. 742 (sospensione feriale dal 1° al 31 agosto per i termini processuali), non è interrotto da atti delle parti e non è prorogabile d'accordo tra le parti. La sua decorrenza segue regole differenziate a seconda della modalità di conoscenza dell'atto.

In via ordinaria il termine decorre dalla notificazione individuale del provvedimento all'interessato, ovvero dalla comunicazione formale da parte dell'amministrazione ai sensi dell'art. 8 L. 241/1990. Quando l'atto è soggetto a pubblicazione in gazzette ufficiali, albi o registri pubblici, il termine decorre dall'affissione o dalla pubblicazione stessa. Infine, quando l'interessato dimostri la «piena conoscenza» del provvedimento per altra via (comunicazione informale, verbale di sopralluogo, visura degli atti, ecc.), il termine può decorrere da tale momento, purché la conoscenza sia effettiva e non meramente presuntiva.

Il concetto di piena conoscenza è stato progressivamente precisato: è necessario che il soggetto abbia avuto contezza non solo dell'esistenza del provvedimento ma anche dei suoi elementi essenziali — dispositivo e almeno le ragioni fondamentali — tali da consentirgli di valutare l'opportunità di ricorrere. La conoscenza della sola notizia dell'adozione del provvedimento, senza accesso al suo contenuto, non fa decorrere il termine.

Effetti dell'annullamento e rapporto con le altre azioni

L'effetto tipico della sentenza di accoglimento dell'azione di annullamento è l'eliminazione retroattiva del provvedimento illegittimo dall'ordinamento giuridico. In linea di principio, l'annullamento ha efficacia ex tunc: si considera come se il provvedimento non fosse mai stato adottato. Tuttavia la gestione degli effetti conformativi della sentenza — ossia l'obbligo per l'amministrazione di riesercitare il potere in conformità al dictum del giudice — è rimessa al giudizio di ottemperanza (artt. 112 ss. c.p.a.) in caso di inadempimento.

L'art. 29 va letto in stretto collegamento con l'art. 30 c.p.a. sull'azione di condanna: quando il ricorrente voglia ottenere non solo l'annullamento ma anche il risarcimento del danno causato dal provvedimento illegittimo, può formulare entrambe le domande nello stesso ricorso (art. 32 c.p.a., cumulo delle domande). L'art. 30, comma 5, c.p.a. prevede che, una volta proposta l'azione di annullamento, la domanda risarcitoria possa essere formulata nel corso del giudizio o comunque entro centoventi giorni dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento. Va anche tenuto conto dell'art. 34, comma 3, c.p.a.: se nel corso del giudizio il provvedimento impugnato viene annullato in autotutela dall'amministrazione, il giudice accerta l'illegittimità dell'atto ai fini risarcitori se il ricorrente vi ha interesse.

Profili pratici: calcolo del termine e conseguenze della tardività

Nella pratica professionale il rispetto del termine di sessanta giorni è la prima questione da verificare prima ancora di analizzare il merito. Il ricorso tardivo è inammissibile per motivi di rito e il giudice lo dichiara tale d'ufficio, senza esaminare le censure nel merito. La tardività è rilevabile anche dalla parte resistente e dai controinteressati.

Il computo del termine segue le regole generali del codice civile: il giorno iniziale (dies a quo) non si conta, e il termine scade allo spirare del sessantesimo giorno. Cadendo la scadenza in un giorno festivo, il termine è prorogato al primo giorno feriale successivo. La sospensione feriale opera dal 1° agosto al 15 settembre ai sensi della L. 742/1969 come modificata nel 2014: i termini che scadono nel periodo feriale riprendono a decorrere il 16 settembre.

L'art. 48 c.p.a. prevede una forma di tutela anticipata attraverso il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, anch'esso soggetto al termine di centoventi giorni dalla notifica o comunicazione del provvedimento, alternativo al ricorso giurisdizionale ordinario salvo la facoltà di trasposizione in sede giurisdizionale. L'istituto è ammesso, ai sensi dell'art. 7, comma 8, c.p.a., solo per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa.