In sintesi
- L'art. 2 è la classica "clausola di invarianza finanziaria" che chiude la L. 190/2012: dall'attuazione della legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
- Le amministrazioni competenti devono svolgere le attività di prevenzione della corruzione con le risorse umane, strumentali e finanziarie già disponibili a legislazione vigente.
- È una norma tecnica, priva di portata operativa diretta sul piano dei diritti, ma rilevante perché vincola l'attuazione del sistema anticorruzione al principio dell'invarianza di spesa.
- Costituisce la base giuridica con cui il Governo, in sede di valutazione finanziaria, ha "neutralizzato" gli effetti di cassa della riforma anticorruzione, scelta poi più volte criticata in dottrina per il sottodimensionamento delle strutture coinvolte.
- Pur priva di applicazioni giurisprudenziali rilevanti, è frequentemente richiamata in sede di interpretazione delle norme attuative (PNA, regolamenti ANAC) per escludere oneri aggiuntivi a carico delle amministrazioni.
Testo dell'articoloVigente
Art. 2 L. 190/2012 — Clausola di invarianza
L. 6 novembre 2012, n. 190 — testo aggiornato
1. Dall’attuazione della presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
2. Le amministrazioni competenti provvedono allo svolgimento delle attività previste dalla presente legge con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Informazione giuridica di carattere generale — Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all'Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.
Commento
L'articolo 2 chiude la legge n. 190/2012 con una formula tipica della tecnica legislativa italiana: la clausola di invarianza finanziaria. Pur non avendo un contenuto precettivo "sostanziale" — non disciplina diritti, obblighi o sanzioni nei confronti dei cittadini — la disposizione ha una funzione cardine sul piano della copertura finanziaria: dice al lettore, e prima ancora alla Ragioneria Generale dello Stato, che la riforma anticorruzione non costa nulla in più rispetto a quanto già stanziato.
La logica della clausola di invarianza
Il comma 1 afferma che dall'attuazione della legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. È una formula standard, codificata anche nell'art. 17 della L. 196/2009 (legge di contabilità e finanza pubblica), che impone al legislatore di indicare gli oneri di ciascun provvedimento e la relativa copertura. Quando il legislatore ritiene che una legge sia "neutrale" sul piano finanziario, lo dichiara espressamente. Da un lato la clausola serve a superare lo scrutinio della Ragioneria; dall'altro vincola l'amministrazione, in fase attuativa, a non avanzare richieste di nuove risorse fondandole sulla legge stessa.
L'attuazione "a costo zero" del sistema anticorruzione
Il comma 2 precisa che le amministrazioni competenti provvedono allo svolgimento delle attività previste dalla legge con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente. È la traduzione operativa del comma 1: le funzioni dell'ANAC, l'attività del RPCT, la redazione del PTPCT, la formazione, i controlli, gli adempimenti di trasparenza vanno assicurati riallocando personale e risorse già esistenti. La scelta, già al tempo dell'approvazione, è stata oggetto di rilievi critici: l'ampiezza degli obblighi introdotti (in capo a ogni amministrazione) e la complessità dei compiti dell'ANAC mal si conciliano con l'assenza di nuovi stanziamenti. Successivi interventi normativi hanno parzialmente corretto la situazione, ad esempio rafforzando la dotazione organica e funzionale dell'ANAC con il D.L. 90/2014.
Rilevanza interpretativa e applicativa
Sebbene di per sé non generi contenzioso, la clausola è regolarmente richiamata in sede attuativa. L'ANAC, nei propri regolamenti e nei PNA, deve tenerne conto evitando di prescrivere misure che richiedano stanziamenti aggiuntivi non previsti. Le singole amministrazioni, a loro volta, vi fanno riferimento per giustificare la modulazione delle misure in funzione delle risorse disponibili, evitando obblighi gestionali sproporzionati. In sede giurisdizionale, la clausola viene talora invocata come parametro interpretativo per escludere letture estensive delle norme attuative che comporterebbero costi non coperti.
Cenni sistematici
La clausola di invarianza è un istituto trasversale: si trova in moltissime leggi di riforma, dalla giustizia all'organizzazione amministrativa. Va distinta dalla "clausola di neutralità organizzativa" e dalla "clausola di copertura finanziaria" in senso proprio; pur essendo formula sintetica, ha un ancoraggio costituzionale nell'art. 81 Cost. (equilibrio di bilancio) e nei vincoli derivanti dall'ordinamento europeo. Nella prassi parlamentare le clausole di invarianza che si rivelino non realistiche possono essere oggetto di rilievi della Corte dei Conti e della Ragioneria Generale dello Stato, fino a sollecitare modifiche o leggi correttive. Nel caso della L. 190/2012, il sistema ha tenuto perché in parte sostenuto da risorse e funzioni preesistenti (CIVIT, Dipartimento della funzione pubblica, AVCP poi confluita in ANAC), in parte rafforzato da provvedimenti successivi.
Domande frequenti
Cosa significa, in concreto, che la legge 190/2012 è 'a invarianza finanziaria'?
Significa che il legislatore ha dichiarato, in sede di approvazione, che la riforma non comporta nuovi stanziamenti a carico del bilancio dello Stato e degli enti pubblici. Le amministrazioni devono attuarla con personale, mezzi e fondi già disponibili. È una scelta politico-contabile vincolante in sede attuativa.
L'art. 2 può essere invocato per rifiutare l'attuazione di una misura di prevenzione?
No. La clausola di invarianza non legittima il mancato adempimento degli obblighi previsti dalla legge: vincola le modalità organizzative (uso delle risorse esistenti), non l'an dell'adempimento. L'amministrazione che non attua il sistema anticorruzione richiamando l'art. 2 non si sottrae alle sanzioni e alle responsabilità previste dalla legge.
L'ANAC ha avuto risorse aggiuntive nonostante la clausola di invarianza?
Sì, ma con interventi successivi e separati. Il D.L. 90/2014 ha riorganizzato l'ANAC, accorpando l'AVCP, e ha previsto risorse e personale aggiuntivi. La clausola dell'art. 2 si riferisce all'attuazione originaria della L. 190/2012; non impedisce al legislatore di stanziare in seguito risorse specifiche per le autorità o per le amministrazioni coinvolte.
Le società partecipate sono interessate dalla clausola di invarianza?
Le società in controllo pubblico devono attuare le misure di prevenzione della corruzione (RPCT, modello integrativo, trasparenza) nei limiti delle proprie risorse ordinarie. La clausola di invarianza vale soprattutto per la pubblica amministrazione in senso stretto, ma il principio dell'attuazione 'a costo zero' è coerente con la disciplina applicata alle partecipate, che devono integrare gli obblighi anticorruzione nel proprio modello organizzativo senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica.
Vedi anche