Art. 161 T.U.B.: Abrogazioni

Commento

Inquadramento: l'art. 161 e la cesura con la legge bancaria del 1938

L'art. 161 T.U.B., intitolato "Abrogazioni", costituisce la norma di chiusura del D.Lgs. 1° settembre 1993 n. 385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia) sul piano delle fonti, sancendo formalmente l'abrogazione della disciplina previgente. La norma, in vigore dal 1° gennaio 1994 unitamente all'intero T.U.B. (art. 162), si compone di un solo comma articolato in tre lettere e svolge una funzione di rottura sistematica con il quadro normativo pregresso, segnando il passaggio dalla cd. legge bancaria del 1938 al moderno ordinamento del credito europeizzato.

Il T.U.B. è stato emanato in attuazione della L. 19 febbraio 1992 n. 142 (legge comunitaria 1991), che all'art. 25 aveva delegato il Governo a coordinare in un testo unico le disposizioni in materia bancaria, in particolare per recepire la seconda direttiva bancaria 89/646/CEE sulla liberalizzazione dei servizi creditizi nel mercato unico. L'art. 161 chiude il quadro, dichiarando abrogata la legge bancaria del 1938 e ogni altra disposizione incompatibile con il nuovo testo. La norma incarna il principio per cui ogni testo unico non puramente compilativo (qual è il T.U.B., qualificato come innovativo dalla Corte costituzionale, sent. 359/1985 e successive) richiede una clausola abrogativa espressa per evitare antinomie e incertezze interpretative.

La sua ratio è triplice: (a) garantire la certezza del diritto, dichiarando inequivocabilmente abrogata la disciplina previgente e impedendo persistenze interpretative; (b) realizzare la cesura simbolica con un modello regolatorio - quello del 1938 - radicalmente diverso, fondato sulla vigilanza strutturale, sul credito come funzione di interesse pubblico e sulle autorizzazioni discrezionali della Banca d'Italia; (c) attuare la liberalizzazione europea che richiede l'eliminazione di ogni norma incompatibile con il principio del mutuo riconoscimento e della concorrenza nel mercato bancario unico.

Lettera a): l'abrogazione della legge bancaria del 1938

La lettera a) abroga la L. 7 marzo 1938 n. 141, denominazione formale della legge di conversione del R.D.L. 12 marzo 1936 n. 375, comunemente nota come legge bancaria o legge Beneduce-Menichella dai nomi dei principali ispiratori. La portata dell'abrogazione è centrale, poiché la legge del 1938 aveva costituito per oltre cinquantacinque anni il pilastro dell'ordinamento bancario italiano:

• Origine storica: la legge bancaria nasceva come risposta alla crisi del 1929-1934, che aveva travolto il sistema delle banche miste (Banca Commerciale Italiana, Credito Italiano, Banco di Roma) e portato alla creazione dell'IRI nel 1933. Il R.D.L. 375/1936 introdusse la separazione tra credito ordinario e credito speciale, la specializzazione temporale (banche a breve, istituti a medio-lungo termine) e la vigilanza strutturale della Banca d'Italia e dell'Ispettorato per la difesa del risparmio.
• Contenuto regolatorio: definiva la raccolta del risparmio tra il pubblico e l'esercizio del credito come funzioni di interesse pubblico (concetto ripreso dall'art. 47 Cost. nella formula "il risparmio in tutte le sue forme"); attribuiva alla Banca d'Italia e al CICR (Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio) ampi poteri discrezionali su autorizzazioni, fusioni, modifiche statutarie; imponeva la separazione tra banche commerciali e investment banking di fatto.
• Crisi del modello: la legge bancaria fu messa in discussione dal processo di integrazione europea: già la prima direttiva bancaria 77/780/CEE aveva imposto la despecializzazione temporale, ma fu la seconda direttiva 89/646/CEE a rendere strutturalmente incompatibile il modello del 1938, con il principio della banca universale e del mutuo riconoscimento dell'autorizzazione bancaria nel mercato unico. La L. 218/1990 cd. Amato-Carli aveva intanto consentito la trasformazione delle banche pubbliche in società per azioni, anticipando la privatizzazione del sistema.

Il T.U.B. (D.Lgs. 385/1993) sostituisce integralmente il modello del 1938 con la banca universale, l'autorizzazione ad esercitare l'attività bancaria in tutto lo SEE (art. 14 T.U.B.), la vigilanza prudenziale basata su ratios patrimoniali (BASILEA, oggi consolidati nel CRR 575/2013 e CRD IV/V dir. 2013/36/UE), e l'autonomia statutaria degli intermediari. L'abrogazione della L. 141/1938 è dunque costituzionalmente e europeisticamente necessaria.

Lettera b): il D.Lgs.lgt. 491/1945

La lettera b) abroga il decreto legislativo luogotenenziale 17 luglio 1945 n. 491, intervento normativo del periodo postbellico (governo Parri, Luogotenenza Umberto II) recante norme integrative della legge bancaria del 1938. Il provvedimento, emanato in regime di Luogotenenza prima dell'avvento della Repubblica (referendum 2 giugno 1946), aveva integrato la disciplina del 1938 con previsioni in materia di:

• Controllo del credito: poteri di indirizzo del Tesoro sulla concessione di crediti speciali nell'immediato dopoguerra, in chiave di ricostruzione economica;
• Vigilanza ispettiva: rafforzamento dei poteri della Banca d'Italia in materia ispettiva sui singoli istituti, in un contesto di emergenza monetaria (iperinflazione 1944-1947);
• Disciplina valutaria: alcune previsioni intersecanti la disciplina dei cambi e dei movimenti di capitale (poi assorbite dal D.P.R. 148/1988 sulla normativa valutaria, anche esso abrogato dal D.Lgs. 91/2010 di adeguamento alla disciplina comunitaria sulla libera circolazione dei capitali ex artt. 63-66 TFUE).

L'abrogazione di una fonte luogotenenziale ha un valore non solo tecnico ma anche simbolico, segnalando l'eliminazione dell'ultimo strato della stratificazione normativa novecentesca - dal R.D.L. del 1936, alla L. di conversione del 1938, al D.Lgs.lgt. del 1945, fino al T.U.B. del 1993. Il passaggio attraversa la Repubblica, l'integrazione europea e la modernizzazione del mercato finanziario.

Lettera c): l'abrogazione tacita generalizzata

La lettera c) abroga ogni altra disposizione incompatibile con il T.U.B. La formula svolge una funzione di chiusura del sistema e merita un'analisi specifica:

• Natura della clausola: si tratta di una abrogazione tacita per incompatibilità ex art. 15 disp. prel. c.c., che opera quando una nuova legge regola la stessa materia di una legge precedente in modo incompatibile. La lettera c) la rende espressa e generalizzata, prevenendo conflitti interpretativi.
• Estensione operativa: la clausola riguarda discipline disseminate in fonti pre-1994 in materia di credito agevolato, di sezioni speciali (es. sezioni autonome per il credito fondiario, edilizio, agrario - oggi riformate negli artt. 38-41 T.U.B.), di vigilanza sulle finanziarie ex art. 113 T.U.B., di tutela dei terzi.
• Limiti interpretativi: l'abrogazione tacita non opera quando la disciplina previgente regola una materia diversa o autonoma rispetto al T.U.B. - si pensi alla legge istitutiva del Mediocredito Centrale (L. 949/1952, mai abrogata in radice, oggi assorbita nelle finalità di intervento pubblico tramite Cassa Depositi e Prestiti). Il T.U.B. non interferisce con le discipline tributarie (D.P.R. 633/1972 T.U. IVA, D.P.R. 917/1986 T.U.I.R.) né con quelle penali (art. 137 T.U.B. mendacio bancario e art. 137-bis sono interne al T.U.B.; gli artt. 416, 416-bis c.p., 648-bis c.p. riciclaggio operano in autonomia).

La Cassazione, in tema di anatocismo bancario, ha avuto modo di pronunciarsi sulla successione tra L. 141/1938 e T.U.B. con le Cass. SS.UU. 14 marzo 2018 n. 6315 e le precedenti Cass. SS.UU. 2 dicembre 2010 n. 24418, consolidando il principio per cui la disciplina contrattuale bancaria si applica ratione temporis alla data di stipula del rapporto, mentre quella regolamentare e di vigilanza opera secondo le regole generali del tempus regit actum. La Corte costituzionale, con sent. 220/1988, aveva già chiarito che la legge bancaria del 1938 non aveva carattere di legge costituzionale e poteva quindi essere abrogata con legge ordinaria - cosa che il T.U.B. ha poi fatto, in forza della delega legislativa ex L. 142/1992.

Profili di diritto intertemporale

L'abrogazione disposta dall'art. 161 opera ex nunc dal 1° gennaio 1994, data di entrata in vigore del T.U.B. (art. 162). Per i rapporti pendenti all'epoca - in particolare per i contratti bancari stipulati sotto la vigenza della legge del 1938 - operano le seguenti regole intertemporali:

• Contratti già conclusi: continuano a essere disciplinati, per quanto attiene alla validità e interpretazione, dalla legge del tempo della stipula (principio tempus regit actum); per quanto attiene all'esecuzione, le modifiche normative possono incidere sui rapporti pendenti se la norma sopravvenuta è di natura imperativa e ha portata generale (es. anatocismo dopo art. 120 T.U.B. e Cass. SS.UU. 21095/2004);
• Procedure di vigilanza in corso: si applica la disciplina del T.U.B. per gli atti compiuti dopo l'1/1/1994, salvo norme transitorie specifiche (artt. 154-160 T.U.B., disposizioni transitorie e finali);
• Operazioni di credito speciale già deliberate: restano regolate dalla disciplina speciale fino all'esaurimento delle previsioni temporali della singola operazione, secondo il principio della conservazione degli effetti;
• Sanzioni amministrative: si applica il principio del favor rei ex art. 3 c. 2 D.Lgs. 472/1997 (per illeciti tributari) e in generale il principio penalistico-amministrativo retroattività della lex mitior ex CGUE C-524/15 Menci e Corte cost. 68/2017 sulle sanzioni amministrative aventi carattere afflittivo.

L'art. 161 nel sistema delle disposizioni finali del T.U.B.

L'art. 161 si colloca, dal punto di vista strutturale, nelle disposizioni finali del T.U.B., in successione con gli articoli precedenti che disciplinano: gli artt. 154-160 T.U.B. (norme transitorie su procedure concorsuali, ricorsi, rapporti con la disciplina previgente), l'art. 161 T.U.B. (abrogazioni - quello in commento), e l'art. 162 T.U.B. (entrata in vigore). Si tratta di una partizione classica del legislatore italiano per le leggi organiche: prima le disposizioni transitorie (che salvano rapporti pendenti), poi le abrogative (che eliminano le norme incompatibili), infine quella di entrata in vigore. La struttura garantisce che l'efficacia del nuovo testo sia accompagnata dalla cessazione coordinata della disciplina previgente.

Sul piano comparatistico, è interessante notare che la seconda direttiva bancaria 89/646/CEE, di cui il T.U.B. rappresenta lo strumento principale di recepimento, era stata anticipata in Italia dalla L. 1/1991 (recepimento della prima direttiva 77/780/CEE) e dal D.Lgs. 481/1992. Il T.U.B. abroga anch'essi nella parte coordinata, anche se non li nomina nella lett. c) - principio dell'assorbimento sistemico. La disciplina successiva al T.U.B. ha visto interventi continui: D.Lgs. 6/2003 riforma del diritto societario, D.Lgs. 141/2010 di trasposizione CCD1, D.Lgs. 72/2015 di trasposizione CRD IV, D.Lgs. 212/2025 di trasposizione CCD2, D.Lgs. 23/2025 di recepimento DORA - sempre coordinati con il T.U.B. e mai con la legge bancaria del 1938, ormai definitivamente cessata di efficacia.

Considerazioni conclusive sul significato sistematico dell'art. 161

L'art. 161 T.U.B. non è una mera norma tecnica, ma esprime una scelta sistemica dell'ordinamento italiano: il definitivo passaggio da un modello bancario fondato sul controllo amministrativo dirigistico a uno fondato su concorrenza, vigilanza prudenziale e integrazione europea. Il commercialista o l'avvocato che si occupa di diritto bancario non incontra praticamente mai applicazioni dirette dell'art. 161 (la giurisprudenza recente non lo invoca quasi mai), ma deve tenere presente che esso è la chiave di volta che ha definitivamente chiuso il sistema previgente. Anche le rare controversie su rapporti bancari ultradecennali (anatocismo, usura sopravvenuta, conti correnti con superamento del fido) fanno riferimento, per il periodo ante 1994, alla legge bancaria del 1938 come diritto storico, ma applicano le regole del T.U.B. e del codice civile alla disciplina dei rapporti tuttora pendenti.