Disposizione transitoria V: Costituzione italiana

La V disposizione transitoria e finale della Costituzione e' una norma di diritto intertemporale, pensata per regolare il delicato passaggio dall'ordinamento statutario a quello repubblicano. Essa stabilisce che la disposizione dell'art. 80 della Costituzione, per quanto concerne i trattati internazionali che importano oneri alle finanze o modificazioni di legge, ha effetto dalla data di convocazione delle Camere. Si tratta di una previsione che, pur avendo oggi valore prevalentemente storico, illumina la ratio di una delle competenze fondamentali del Parlamento in materia internazionale.

Il contenuto dell'art. 80 Cost. richiamato

L'art. 80 della Costituzione attribuisce alle Camere il potere di autorizzare con legge la ratifica dei trattati internazionali di natura politica, di quelli che prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, di quelli che importano variazioni del territorio, oneri alle finanze o modificazioni di leggi. E' una riserva di competenza che esprime il principio democratico: gli impegni internazionali più rilevanti, capaci di incidere sull'ordinamento interno o sulle finanze pubbliche, non possono essere assunti dal solo potere esecutivo, ma richiedono il consenso della rappresentanza parlamentare. La V disposizione transitoria si concentra su una parte di questa competenza, quella relativa agli oneri finanziari e alle modificazioni di legge.

La funzione intertemporale della disposizione

Al momento dell'entrata in vigore della Costituzione, il 1 gennaio 1948, le Camere repubblicane non erano ancora insediate: le prime elezioni politiche si sarebbero tenute di li' a poco. Sorgeva quindi un problema pratico: come applicare una norma che richiede l'autorizzazione delle Camere quando le Camere non esistono ancora? La V disposizione transitoria risolve questa lacuna stabilendo che, limitatamente ai trattati con oneri finanziari o modificazioni di legge, la regola dell'autorizzazione parlamentare avrebbe avuto effetto solo dalla convocazione delle nuove Camere. In tal modo si evitava un vuoto e si garantiva la continuita' nella gestione dei rapporti internazionali durante la fase di transizione.

Il differimento dell'operativita' della riserva

La tecnica utilizzata e' quella del differimento dell'efficacia. La norma costituzionale di riferimento, l'art. 80, esisteva già formalmente con la Costituzione, ma la sua concreta operativita' in relazione a quella specifica categoria di trattati veniva posticipata al momento in cui l'organo competente - il Parlamento - fosse stato effettivamente in grado di esercitare il proprio potere. E' una soluzione di buon senso costituzionale: non si può imporre un controllo a un organo che ancora non esiste, né lasciare paralizzata l'azione internazionale dello Stato nella fase di avvio delle istituzioni repubblicane.

Il valore odierno della disposizione

Esaurita la fase transitoria con l'insediamento delle prime Camere, la V disposizione ha consumato la propria funzione pratica. Oggi essa conserva un valore prevalentemente storico e ricostruttivo: testimonia la cura con cui i costituenti hanno governato il passaggio di regime, evitando soluzioni di continuita' nei rapporti tra Stato e ordinamento internazionale. ciò nondimeno, la sua lettura resta utile perché richiama l'attenzione sul nucleo dell'art. 80 Cost., ancora pienamente vigente e centrale nel sistema delle fonti.

Il rilievo sistematico dell'art. 80 nel sistema delle fonti

La disposizione transitoria, illuminando l'art. 80, invita a riflettere sul ruolo del Parlamento come custode degli impegni internazionali dello Stato. La legge di autorizzazione alla ratifica e' lo strumento attraverso cui i trattati più rilevanti entrano a far parte dell'ordinamento, in coerenza con il principio per cui le scelte capaci di incidere su finanze e leggi devono passare per la rappresentanza democratica. Questo nesso tra controllo parlamentare e impegni esterni e' uno dei pilastri dell'equilibrio tra esecutivo e legislativo in materia di politica estera.

Indicazioni operative

Sul piano pratico, la V disposizione transitoria non trova più applicazione diretta, essendosi esaurita con l'avvio delle istituzioni repubblicane. Conserva tuttavia interesse per l'interprete che voglia ricostruire la genesi e la portata dell'art. 80 Cost.: la disposizione transitoria conferma che la riserva parlamentare in materia di trattati con oneri finanziari o modificazioni di legge e' una delle competenze qualificanti del Parlamento, da subito ritenuta troppo importante per restare priva di un titolare effettivo.

Diritto intertemporale e disposizioni transitorie nella Costituzione

La V disposizione transitoria offre l'occasione per riflettere sulla funzione generale delle disposizioni transitorie e finali della Costituzione. Esse non dettano regole destinate a durare nel tempo, ma governano il passaggio da un assetto a un altro, risolvendo i problemi pratici che ogni mutamento di regime comporta. Nel 1948 il problema era assicurare la continuita' dell'azione statale mentre le nuove istituzioni prendevano forma. Le disposizioni transitorie sono lo strumento con cui i costituenti hanno evitato vuoti normativi e soluzioni di continuita', dimostrando una notevole consapevolezza della dimensione temporale del diritto.

La ratifica dei trattati tra esecutivo e legislativo

Il richiamo all'art. 80 consente di chiarire il riparto di competenze in materia di trattati. La ratifica e' formalmente un atto del Presidente della Repubblica, ma per le categorie più rilevanti di accordi essa deve essere preceduta dall'autorizzazione delle Camere con legge. Si realizza così un controllo del legislativo sulle scelte di politica estera dell'esecutivo, quando queste incidano su finanze, leggi, territorio o assetti politici. La V disposizione transitoria, differendo l'operativita' di questa regola per i trattati con oneri finanziari o modificazioni di legge, ha confermato sin dall'origine il rango fondamentale di tale competenza, troppo importante per essere lasciata priva di un titolare effettivo.