Art. 87 TUEL – Articolo 87

L'art. 87 del Testo Unico degli Enti Locali appartiene a quella categoria di norme tecniche che, pur prive di un contenuto precettivo autonomo, svolgono una funzione di raccordo sistematico di rilievo non secondario. La disposizione non introduce regole nuove, ma estende ai componenti dei consigli di amministrazione delle aziende speciali, anche consortili, il regime di status già previsto per gli amministratori degli enti locali. Si tratta, in altri termini, di una norma di rinvio che assicura coerenza tra la disciplina del soggetto pubblico e quella delle sue propaggini imprenditoriali.

La tecnica del rinvio e la sua portata

Il legislatore ha scelto di non riscrivere per intero le regole applicabili agli amministratori delle aziende speciali, preferendo richiamare puntualmente gli articoli 78, comma 2, 79, commi 3 e 4, 81, 85 e 86 del medesimo Testo Unico. Questa tecnica, frequente nella legislazione di settore, presenta il vantaggio dell'economia normativa e della stabilità del sistema: ogni futura modifica delle norme richiamate si riflette automaticamente sui destinatari del rinvio. Per l'interprete, tuttavia, ciò comporta l'onere di ricostruire il quadro complessivo leggendo congiuntamente la norma rinviante e quelle rinviate, poiché il contenuto effettivo del precetto risiede altrove.

Gli obblighi di astensione

Il richiamo all'art. 78, comma 2, estende ai componenti dei consigli di amministrazione il dovere di astensione dal prendere parte alle deliberazioni che riguardino interessi propri o di parenti e affini entro un determinato grado. La ratio è quella, generale nel diritto degli enti pubblici, di prevenire situazioni di conflitto di interessi e di garantire l'imparzialità dell'azione amministrativa. Il dovere di astensione opera tipicamente non solo sul momento del voto, ma sull'intera fase di formazione della deliberazione, imponendo a chi versi in conflitto di allontanarsi dalla discussione.

Permessi, aspettative e tutela del rapporto di lavoro

Attraverso il rinvio all'art. 79, commi 3 e 4, la norma assicura ai componenti dei consigli di amministrazione un nucleo di tutele connesse all'esercizio del mandato: permessi per la partecipazione alle riunioni e, ove ricorrano i presupposti, la possibilità di fruire di aspettative non retribuite. La finalità è consentire l'esercizio effettivo dell'incarico senza che esso pregiudichi il rapporto di lavoro del titolare, in coerenza con il principio costituzionale che tutela l'accesso alle cariche elettive e di amministrazione.

Il regime delle indennità e degli oneri previdenziali

I richiami agli artt. 81, 85 e 86 completano il quadro estendendo il regime delle indennità di funzione, dei rimborsi spese e degli oneri previdenziali e assistenziali. In linea generale, la disciplina mira a garantire che l'esercizio dell'incarico non si traduca in un pregiudizio economico e che siano correttamente imputati gli oneri contributivi connessi all'attività. Si realizza così un trattamento omogeneo tra chi amministra l'ente locale e chi amministra le aziende speciali, evitando disparità ingiustificate fondate sulla mera collocazione organizzativa.

La natura transitoria della disposizione

Un elemento da non trascurare è la clausola di apertura, che ancora l'efficacia della disciplina al periodo che precede l'approvazione della riforma in materia di servizi pubblici locali. La norma nasce dunque con vocazione transitoria, destinata a operare nelle more di un riassetto complessivo del settore. Ciò impone all'interprete di verificare costantemente l'attualità del precetto alla luce delle riforme intervenute nel tempo, poiché l'evoluzione della disciplina dei servizi pubblici locali può incidere sull'ambito applicativo residuo della disposizione.

Aziende speciali e aziende consortili

L'art. 87 si rivolge espressamente sia alle aziende speciali sia a quelle consortili. Le prime costituiscono enti strumentali dotati di personalità giuridica e autonomia imprenditoriale, attraverso cui l'ente locale gestisce servizi di rilevanza economica; le seconde rappresentano la forma associata di gestione, mediante la quale più enti mettono in comune l'erogazione di un servizio. L'equiparazione operata dalla norma conferma la volontà di assoggettare a un medesimo statuto soggettivo tutti coloro che, a diverso titolo, sono chiamati ad amministrare queste articolazioni dell'ente locale.

Indicazioni operative

Sul piano pratico, chi assume un incarico in un consiglio di amministrazione di azienda speciale dovrà considerare di trovarsi soggetto al medesimo statuto degli amministratori dell'ente: dovere di astensione, regime dei permessi, disciplina delle indennità e degli oneri previdenziali. È opportuno, prima di assumere deliberazioni potenzialmente delicate, verificare l'eventuale sussistenza di situazioni di conflitto di interessi e documentare l'avvenuta astensione, così da prevenire profili di illegittimità degli atti adottati.

Il fondamento costituzionale dello status

La disciplina dello status degli amministratori non si esaurisce in una mera regolamentazione tecnica, ma affonda le proprie radici nei principi costituzionali che presiedono all'accesso alle funzioni pubbliche e alla partecipazione dei cittadini all'amministrazione. Il riconoscimento di permessi, aspettative e tutele del rapporto di lavoro risponde all'esigenza di rendere effettivamente possibile l'esercizio dell'incarico anche a chi svolga un'attività lavorativa subordinata, evitando che la titolarità di una carica amministrativa si traduca in un sacrificio economico o professionale tale da scoraggiare l'assunzione dell'incarico. In questa prospettiva, l'estensione operata dall'art. 87 ai componenti dei consigli di amministrazione delle aziende speciali non è una concessione di favore, ma l'applicazione coerente di un principio generale: chi amministra una struttura riconducibile all'ente locale deve godere di un nucleo minimo di garanzie omogeneo a quello degli amministratori dell'ente. Al tempo stesso, l'estensione degli obblighi, e in particolare del dovere di astensione, riflette l'altra faccia del medesimo principio: a tutele equivalenti corrispondono responsabilità equivalenti, poiché anche le aziende speciali gestiscono risorse di provenienza pubblica e perseguono finalità di interesse collettivo. La lettura sistematica della norma consente dunque di coglierne la funzione di raccordo tra l'apparato dell'ente e le sue articolazioni imprenditoriali, in un quadro di coerenza tra diritti e doveri che attraversa l'intera disciplina degli enti locali.

La clausola transitoria che apre la disposizione impone una riflessione ulteriore sul rapporto tra la norma e l'evoluzione del settore dei servizi pubblici locali. Nel corso del tempo, la gestione di tali servizi ha conosciuto modelli organizzativi profondamente diversi, dalla gestione diretta in economia alle aziende speciali, fino alle forme societarie e ai modelli di affidamento improntati alla concorrenza. La permanenza dell'azienda speciale come modulo organizzativo, sebbene ridimensionata rispetto al passato, conserva un ambito applicativo, segnatamente per i servizi privi di rilevanza economica o per quelli in cui l'ente locale intende mantenere un controllo gestionale diretto attraverso un ente strumentale. In questo contesto, l'art. 87 mantiene una funzione residuale ma non trascurabile: fissa lo statuto soggettivo di chi amministra tali aziende fintanto che esse operano. L'interprete è chiamato a una verifica costante di attualità, che tenga conto delle riforme intervenute e dell'effettiva sopravvivenza del modello organizzativo cui la norma si rivolge, senza tuttavia trascurare che, ove l'azienda speciale esista e operi, la disciplina dello status dei suoi amministratori resta ancorata al rinvio operato dalla disposizione in esame.