Art. 68 Codice del Processo Amministrativo – Termini e modalità dell’istruttoria

Ratio e collocazione nel codice

L'art. 68 c.p.a. chiude la disciplina dell'istruttoria contenuta nel Capo II del Titolo V, fornendo le regole comuni in materia di termini e modalità dell'assunzione dei mezzi di prova. La norma ha carattere procedurale e strumentale: non riguarda il se dell'istruttoria, ma il come. Il suo ruolo è garantire che le operazioni istruttorie si svolgano con regolarità, nel rispetto del contraddittorio, con la dovuta documentazione e con modalità che consentano alle parti di parteciparvi. L'art. 68 si raccorda con l'art. 65 (che disciplina la fase autorizzativa dell'istruttoria presidenziale e collegiale) e con gli artt. 66 e 67 (che regolano il procedimento specifico di verificazione e CTU), fornendo le regole procedurali comuni a tutti i mezzi istruttori.

Determinazione dei termini e applicazione sussidiaria del c.p.c.: il comma 1

Il comma 1 attribuisce al presidente, al magistrato delegato o al collegio il potere di stabilire i termini da osservare nell'assunzione dei mezzi istruttori, nonché il luogo e le modalità. Il rinvio alle «disposizioni del codice di procedura civile in quanto compatibili» è la clausola di chiusura che consente di importare nel processo amministrativo le regole operative del rito civile per i singoli mezzi di prova. Così, per l'assunzione della prova testimoniale scritta si applicano le regole degli artt. 257-bis c.p.c.; per le ispezioni, l'art. 118 c.p.c.; per le operazioni del CTU, le regole degli artt. 191 ss. c.p.c. nei limiti della compatibilità con l'art. 67 c.p.a. Il criterio della compatibilità è fondamentale: non tutte le norme del c.p.c. sono automaticamente applicabili, poiché alcune presuppongono strutture processuali (udienza monocratica, oralità prevalente, presenza fisica delle parti) che nel processo amministrativo non esistono o esistono in modo diverso.

Delega di un componente del collegio e assistenza del segretario: il comma 2

Il comma 2 prevede che per l'assunzione fuori udienza dei mezzi di prova sia delegato uno dei componenti del collegio, il quale procede con l'assistenza del segretario. Il segretario redige i verbali delle operazioni, che costituiscono documentazione ufficiale degli atti istruttori e vengono poi acquisiti al fascicolo processuale. Il meccanismo della delega a un componente del collegio garantisce che l'istruttoria sia condotta da un magistrato, con le garanzie di imparzialità che ciò comporta. Il comma 2 prevede altresì un avviso preventivo alle parti: il segretario comunica alle parti almeno cinque giorni prima il giorno, l'ora e il luogo delle operazioni. Il termine di cinque giorni è un termine minimo di preavviso che tutela il diritto delle parti di assistere alle operazioni istruttorie e, se del caso, di avvalersi dei propri consulenti tecnici o difensori. Si tratta di una manifestazione del principio del contraddittorio (art. 111 Cost.) applicato alla fase istruttoria.

Rogatoria internazionale e delega consolare: il comma 3

Il comma 3 disciplina la fattispecie del mezzo istruttorio da eseguire fuori dal territorio della Repubblica. In tali casi, la richiesta è formulata mediante rogatoria - strumento tipico del diritto internazionale privato processuale che consente a un giudice di uno Stato di chiedere assistenza a un giudice straniero - o per delega al console competente ai sensi dell'art. 204 c.p.c. La rogatoria internazionale è il mezzo ordinario quando si debba sentire un testimone residente all'estero o acquisire documenti detenuti da soggetti esteri; la delega consolare è uno strumento alternativo che consente di avvalersi delle rappresentanze diplomatiche italiane all'estero. La norma non si discosta dal modello del c.p.c., al quale rinvia espressamente, e riflette il principio generale di sovranità territoriale degli atti giurisdizionali: un giudice non può compiere atti processuali coattivi nel territorio di uno Stato straniero senza il consenso di quest'ultimo.

Comunicazione alle parti dell'avvenuta esecuzione dell'istruttoria: il comma 4

Il comma 4 impone alla segreteria di comunicare alle parti l'avviso che l'istruttoria disposta è stata eseguita e che i relativi atti sono disponibili presso la segreteria. Questa comunicazione ha una funzione duplice: da un lato, informa le parti dell'avvenuto completamento delle operazioni, consentendo loro di prendere visione degli atti istruttori; dall'altro, segna il momento a partire dal quale le parti possono depositare memorie o note in risposta ai risultati dell'istruttoria, nell'ottica del contraddittorio differito tipico del processo amministrativo. La disponibilità degli atti in segreteria presuppone il deposito della relazione del verificatore o del CTU: solo dopo tale deposito la comunicazione può essere inviata. Il raccordo con l'art. 73 c.p.a. (avviso di fissazione udienza) è importante: la comunicazione di cui al comma 4 precede di norma la fissazione della successiva udienza di trattazione, già indicata nell'ordinanza collegiale ex art. 65 comma 2 c.p.a.

Il principio di ragionevole durata e l'art. 68 nella prassi

L'art. 68 riveste un'importanza pratica notevole per la corretta gestione dei tempi processuali. Il rispetto dei termini istruttori è presidio del principio di ragionevole durata del processo (art. 111 comma 2 Cost.), che nel processo amministrativo si traduce nell'obbligo di non dilatare i tempi attraverso rinvii e proroghe ingiustificati. In materia di appalti pubblici, il rito speciale ex art. 120 c.p.a. prevede termini accelerati che si riflettono anche sull'istruttoria: i mezzi di prova devono essere assunti con particolare tempestività per non pregiudicare i tempi complessivi del giudizio. La collaborazione del segretario è essenziale per l'adempimento degli obblighi di comunicazione e per la tenuta del fascicolo istruttorio; eventuali omissioni nelle comunicazioni possono rilevare come vizi processuali in grado di incidere sulla regolarità del contraddittorio.