Art. 36 Codice del Processo Amministrativo — Pronunce interlocutorie

Commento

Ratio e collocazione nel sistema delle pronunce

L'articolo 36 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010) disciplina le forme delle pronunce interlocutorie, operando una distinzione fondamentale tra l'ordinanza e la sentenza non definitiva. La norma si inserisce nel Titolo IV del Libro I, dedicato alle disposizioni generali sulle pronunce del giudice amministrativo, e costituisce il cardine del sistema tipologico delle decisioni processuali nel rito amministrativo. Il principio di fondo è semplice ma di rilievo sistematico rilevante: ogni volta che il giudice non definisce nemmeno in parte il giudizio, si esprime con ordinanza; quando invece decide su alcune questioni, seppure non esaurisca l'intero contenzioso, pronuncia sentenza non definitiva. La distinzione non è meramente formale, ma incide sul regime dei mezzi di impugnazione, sulla stabilità del giudicato parziale e sulla prosecuzione del processo.

Disciplina dell'ordinanza interlocutoria

L'ordinanza è il provvedimento mediante il quale il collegio (o il giudice monocratico nei casi previsti dal codice) adotta le decisioni che non investono il merito della controversia né definiscono alcuna questione in senso proprio. Rientrano in questa categoria le ordinanze cautelari previste dagli artt. 55-62 c.p.a., le ordinanze istruttorie di cui agli artt. 63-68 c.p.a., le ordinanze di fissazione o rinvio dell'udienza, le ordinanze di integrazione del contraddittorio ai sensi dell'art. 27 c.p.a. e, più in generale, tutte le decisioni che regolano lo svolgimento del processo senza toccare il «merito» nel senso tecnico del termine. La formula normativa «salvo che il presente codice disponga diversamente» conferma la natura residuale della previsione: vi sono ipotesi tipizzate in cui lo stesso codice prevede la forma della sentenza o del decreto anche per pronunce che non definiscono il giudizio (si pensi, ad esempio, ai decreti presidenziali o alle ordinanze monocratiche cautelari in sede di appello). L'ordinanza, di regola, non è impugnabile autonomamente, salvo i casi espressamente previsti dal codice: l'art. 62 c.p.a. disciplina, ad esempio, il reclamo avverso talune ordinanze cautelari, e gli artt. 91-105 c.p.a. regolano le impugnazioni in senso stretto. La mancata autonoma impugnabilità delle ordinanze interlocutorie ordinarie è coerente con la loro funzione strumentale: esse non pregiudicano la decisione definitiva e, pertanto, l'interesse a impugnarle si cristallizza con la sentenza definitiva.

La sentenza non definitiva: presupposti e funzione

Il comma 2 introduce la sentenza non definitiva, figura che il processo amministrativo mutua dal processo civile (art. 279 c.p.c.) adattandola alle peculiarità del rito pubblico. La sentenza non definitiva si pronuncia quando il giudice «decide solo su alcune delle questioni», ma — e questo elemento è caratterizzante — può farlo pur adottando contestualmente «provvedimenti istruttori per l'ulteriore trattazione della causa». Ciò significa che il collegio può, con un unico atto, risolvere ad esempio la questione di giurisdizione o di ammissibilità del ricorso (pronunce che anticipano la decisione su questioni pregiudiziali) e, riconoscendosi la piena cognizione, disporre contestualmente l'acquisizione di documenti o la nomina di un verificatore per i profili di merito ancora da accertare. Questa tecnica processuale consente di evitare che questioni preliminari restino pendenti sino alla definizione del merito, con vantaggio per la ragionevole durata del processo ex art. 111 Cost. L'effetto tipico della sentenza non definitiva è quello di precludere la riapertura delle questioni già decise: sulle parti già definite si forma una sorta di giudicato interno, cosicché, nel prosieguo del giudizio e nell'eventuale impugnazione, quelle questioni non potranno essere rimesse in discussione. La sentenza non definitiva è impugnabile in appello dinanzi al Consiglio di Stato, ma la parte può anche scegliere di riservarsi l'impugnazione unitamente alla sentenza definitiva; in tal caso deve dichiarare espressamente tale riserva, pena la decadenza dall'impugnazione.

Rapporto con il principio di concentrazione del processo

Il sistema delle pronunce interlocutorie si intreccia con il principio di concentrazione processuale, che nel rito amministrativo assume rilievo particolare. Il legislatore delegante della L. 69/2009 aveva indicato tra i criteri direttivi la semplificazione e l'accelerazione del processo, e il codice del 2010 ha cercato di tradurli anche nella disciplina delle forme decisorie. La possibilità di una sentenza non definitiva che risolva le questioni preliminari e al contempo indirizzi l'istruttoria risponde a tale esigenza: si evita il rallentamento derivante da un doppio ciclo di udienza (prima sulla pregiudiziale, poi nel merito) quando le questioni sono separabili senza pregiudizio per la completezza della cognizione. Sul piano pratico, la sentenza non definitiva è frequente nelle controversie in materia di appalti (rito speciale ex art. 120 c.p.a. e D.Lgs. 36/2023), dove la concentrazione dei termini è particolarmente stringente, nonché nelle controversie complesse in giurisdizione esclusiva, dove questioni di ammissibilità, di legittimazione e di merito si intrecciano continuamente.

Profili pratici e differenze operative

Dal punto di vista operativo, la distinzione tra ordinanza e sentenza non definitiva rileva sotto molteplici aspetti. In primo luogo, sotto il profilo della motivazione: la sentenza non definitiva deve essere motivata nei termini prescritti per le sentenze in genere (art. 88 c.p.a.), mentre le ordinanze possono avere una motivazione sommaria. In secondo luogo, sotto il profilo della pubblicazione e del deposito: anche la sentenza non definitiva è soggetta alla pubblicazione tramite deposito in cancelleria. In terzo luogo, sotto il profilo del passaggio in giudicato: le sentenze non definitive diventano irrevocabili, sulle parti già decise, quando la relativa impugnazione non viene proposta nei termini (ovvero quando la riserva di impugnare unitamente alla sentenza definitiva decade). Le ordinanze, invece, in quanto prive di contenuto decisorio sul merito, non sono suscettibili di passaggio in giudicato. Infine, occorre ricordare che il codice prevede strumenti ulteriori, come la rimessione al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche o al Consiglio di Stato in adunanza plenaria ex art. 99 c.p.a., che costituiscono ipotesi particolari di provvedimenti interlocutori con effetti processuali del tutto peculiari.