Art. 73 Codice del Processo Amministrativo — Udienza di discussione

Commento

Ratio e collocazione nel codice

L'art. 73 c.p.a. disciplina l'udienza pubblica di discussione, cuore del rito ordinario dinanzi al giudice amministrativo. La norma si inserisce nel Capo II del Titolo IV del Libro II, dedicato alle forme del procedimento di primo grado, e va letta in stretto coordinamento con l'art. 71 c.p.a. (fissazione d'udienza), l'art. 72 c.p.a. (rinvio) e, a monte, con l'art. 2 c.p.a., che enuncia il principio del giusto processo nel rito amministrativo. L'udienza di discussione è il momento in cui il contraddittorio scritto — costruito attraverso il deposito di memorie e documenti — si completa con la trattazione orale e con l'eventuale apertura al rilievo officioso, prima che il collegio si ritiri in camera di consiglio per deliberare.

Disciplina dei termini di deposito

Il comma 1 fissa tre scansioni temporali distinte, computate in giorni liberi (ossia escludendo il giorno iniziale e quello finale): documenti fino a 40 giorni prima dell'udienza; memorie fino a 30 giorni prima; repliche — ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell'udienza — fino a 20 giorni prima. Il concetto di «giorni liberi» è ripreso dall'art. 52 c.p.a. e va calcolato secondo le regole generali della decorrenza processuale; la violazione di questi termini determina la tardività del deposito, che il giudice non può tenere in considerazione. La distinzione tra memorie di merito (30 giorni) e repliche (20 giorni) risponde a una logica adversariale: la parte che si trova a fronteggiare un documento o una memoria depositata tardivamente dall'avversario ha diritto a replicare entro il termine più ravvicinato, senza che quest'ultimo accorciamento costituisca una compressione del contraddittorio, poiché il deposito cui si replica è esso stesso di fase avanzata. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che le memorie depositate oltre il termine non possono essere considerate, neppure d'ufficio, a pena di violazione del principio del contraddittorio; il giudice è tenuto a ignorarle in sede di deliberazione, anche se formalmente presenti nel fascicolo.

Divieto di cancellazione e limiti al rinvio

Il comma 1-bis, introdotto dalla riforma del 2012 (d.l. n. 1/2012, convertito), ha soppresso la facoltà delle parti di chiedere la cancellazione della causa dal ruolo su istanza congiunta, prassi in precedenza molto diffusa e utilizzata in modo strumentale per procrastinare indefinitamente la decisione. Attualmente il rinvio della trattazione è possibile solo per casi eccezionali, che devono essere annotati nel verbale di udienza ovvero, se il rinvio viene disposto fuori udienza, nel decreto presidenziale che lo dispone. La norma mira a garantire la ragionevole durata del processo ex art. 111, comma 2, Cost. e si collega al principio di non spreco delle risorse giudiziarie, riflesso anche nell'art. 2 c.p.a. L'eccezionalità del rinvio è valutata discrezionalmente dal collegio o dal presidente: cause ordinarie come la pendenza di trattative stragiudiziali o il mero accordo delle parti non integrano il presupposto. Fanno eccezione situazioni oggettive sopravvenute, come l'impedimento grave del difensore o la pendenza di una questione di legittimità costituzionale o di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione Europea.

Discussione orale e principio di sinteticità

Il comma 2 sancisce che le parti «possono discutere sinteticamente». Il termine «sinteticamente» non è casuale: si ricollega all'art. 26 c.p.a., che consente al giudice di condannare alle spese la parte che abbia agito o resistito in modo prolisso o contrario alla sinteticità, e alle norme regolamentari sui limiti dimensionali degli atti processuali. La discussione orale nel rito amministrativo ha carattere complementare rispetto alla trattazione scritta, che rimane la forma principale del contraddittorio. In udienza i difensori possono svolgere brevi osservazioni, richiamare i punti salienti delle difese scritte o segnalare questioni sopravvenute, ma non possono introdurre nuovi motivi o documentazione (vige il divieto di motivi aggiunti in udienza, salvo i casi tipici degli artt. 43 e 116 c.p.a.). Il presidente dell'udienza ha il potere-dovere di interrompere la discussione se essa eccede i limiti della sinteticità o si allontana dall'oggetto del giudizio.

Rilievo officioso e garanzia del contraddittorio

Il comma 3 disciplina un meccanismo di grande rilievo pratico: il rilievo, da parte del collegio, di una questione decisiva che nessuna delle parti ha sollevato. Il giudice amministrativo non è vincolato al principio dispositivo puro; può rilevare d'ufficio questioni di rito (come l'irricevibilità per tardività, l'inammissibilità, l'incompetenza) e, in taluni casi, questioni di merito. La norma impone però che, prima di porre a fondamento della decisione una questione rilevata officiosa, il giudice la indichi in udienza, dandone atto a verbale: così le parti sono messe in condizione di interloquire immediatamente. Se la questione emerge solo dopo il passaggio in decisione — ad esempio nel corso della camera di consiglio — il giudice non può decidere senza prima riaprire il contraddittorio: è obbligato a riservarsi, emettere un'ordinanza e assegnare alle parti un termine non superiore a trenta giorni per depositare memorie. Tale meccanismo è espressione diretta del principio del contraddittorio (art. 111, comma 2, Cost.) e del diritto di difesa (art. 24 Cost.), che impongono che nessuna decisione possa sorprendere la parte su una questione mai discussa. Il rispetto di questa procedura è requisito di validità della sentenza: la sua violazione determina un vizio processuale che può essere fatto valere in appello davanti al Consiglio di Stato. Il termine di trenta giorni per le memorie è ordinatorio quanto all'esercizio del diritto di difesa, ma la sua inosservanza non comporta decadenza: il giudice, alla scadenza, fissa l'udienza di discussione o porta la causa in camera di consiglio.

Profili pratici e raccordo con l'udienza in forma semplificata

Dal punto di vista operativo, i termini dell'art. 73 delimitano il perimetro entro cui si costruisce il fascicolo su cui il giudice decide: nulla di quanto depositato dopo i termini di legge può legittimamente influenzare la decisione. Il difensore che intenda contrastare un documento avversariale tardivo deve farlo rilevare espressamente in udienza, chiedendo al collegio di dichiararne la tardività. L'udienza di discussione disciplinata dall'art. 73 si distingue dall'udienza camerale (art. 87 c.p.a.), tipica dei riti speciali e dei giudizi cautelari, caratterizzata da minore formalità e termini diversi. Si distingue altresì dal rito semplificato ex art. 74 c.p.a., in cui il giudice può decidere con sentenza in forma semplificata anche nel corso dell'udienza di trattazione, qualora ravvisi la manifesta fondatezza o infondatezza. L'art. 73 trova applicazione sia in primo grado (TAR) sia in appello (Consiglio di Stato), con le specificità proprie del giudizio di impugnazione. Nei riti speciali — come quello degli appalti ex art. 120 c.p.a. — i termini sono compressi ma il meccanismo del rilievo officioso e il divieto di cancellazione si applicano ugualmente.