Art. 4 Codice del Processo Amministrativo — Giurisdizione dei giudici amministrativi

Commento

Ratio e collocazione nel codice

L'art. 4 del c.p.a. apre il Capo II del Titolo I, dedicato agli «Organi della giurisdizione amministrativa», e svolge una funzione identificativa essenziale: individua i soggetti istituzionali che esercitano la giurisdizione amministrativa e rinvia al codice per la disciplina delle rispettive competenze. La norma è necessariamente sintetica — la struttura organizzativa di TAR e Consiglio di Stato è descritta negli articoli successivi — ma il suo valore sistematico è rilevante perché fissa la bipolarità del sistema giustizia amministrativa: un primo grado diffuso sul territorio (i TAR) e un secondo grado centralizzato (il Consiglio di Stato), entrambi assoggettati alle regole del c.p.a.

Il doppio grado di giurisdizione

L'istituzione di TAR e Consiglio di Stato come giudici di primo e secondo grado rispecchia il principio del doppio grado di giurisdizione, il quale — pur non essendo garantito come valore assoluto dalla Costituzione — è stato scelto dal legislatore come struttura ordinaria del processo amministrativo. Prima dell'istituzione dei TAR con la L. 6 dicembre 1971, n. 1034, il sistema era fondamentalmente monograduato: le controversie erano decise in primo ed unico grado dalle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato. La riforma del 1971 ha introdotto il doppio grado, confermato e rafforzato dal c.p.a. del 2010.

Il doppio grado significa che ogni pronuncia del TAR — salvo le eccezioni espressamente previste — è appellabile al Consiglio di Stato. L'appello al Consiglio di Stato non è un ricorso di pura legittimità (come il ricorso per cassazione nel processo civile e penale) ma un riesame pieno della controversia, limitato tuttavia ai motivi dedotti nell'atto di appello e al divieto di motivi nuovi, salvo quelli che non potevano essere proposti in primo grado. L'effetto devolutivo dell'appello consente al Consiglio di Stato di decidere la causa nel merito, senza rinvio al TAR, salvo i casi di nullità della sentenza o di violazione del contraddittorio.

I TAR come giudici di primo grado

I Tribunali Amministrativi Regionali sono stati istituiti dalla L. 1034/1971 e disciplinati nel dettaglio dagli artt. 5-13 c.p.a. Hanno sede nel capoluogo di ogni regione e sono competenti, in via generale, per le controversie concernenti atti e comportamenti di pubbliche amministrazioni che abbiano sede nella regione o che producano effetti principali nel territorio regionale (art. 13 c.p.a.). Alcune sezioni staccate sono ubicate in città diverse dal capoluogo. Il TAR decide di norma in composizione collegiale (tre giudici) ma in alcuni casi può decidere in composizione monocratica.

La competenza territoriale dei TAR è un istituto di grande rilevanza pratica: la scelta del TAR competente condiziona la durata del giudizio (alcune sedi sono più efficienti di altre), le spese di difesa e la qualità della tutela cautelare. L'art. 13 c.p.a. stabilisce criteri di competenza territoriale inderogabili per alcune materie (ad esempio il TAR Lazio per gli atti ministeriali con efficacia nazionale) e criteri ordinari per le altre.

Il Consiglio di Stato come giudice di secondo grado

Il Consiglio di Stato è la massima istanza della giurisdizione amministrativa, disciplinato negli artt. 6-14 c.p.a. Esercita la funzione giurisdizionale in sede d'appello avverso le sentenze dei TAR, nonché in altri casi di competenza di primo grado (controversie di cui all'art. 119 c.p.a. e materie attribuite dalla legge) e in sede consultiva. La struttura organizzativa del Consiglio di Stato prevede sezioni giurisdizionali e l'Adunanza Plenaria, organo nomofilattico che si pronuncia su questioni di diritto di particolare importanza o risolve contrasti di giurisprudenza tra le sezioni.

Rapporto con l'art. 103 della Costituzione

L'art. 4 c.p.a. trova il proprio fondamento costituzionale nell'art. 103 Cost., che attribuisce al Consiglio di Stato e agli altri organi di giustizia amministrativa la giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi. Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo — fondato sulla distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi — è disciplinato dall'art. 7 c.p.a. e costituisce uno dei temi più complessi del diritto processuale italiano, all'origine di numerosi conflitti di giurisdizione decisi dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione, unico organo competente a risolvere i conflitti positivi e negativi di giurisdizione.

Profili pratici

La scelta del giudice amministrativo — e, all'interno di esso, del TAR competente — è uno dei primi adempimenti che il difensore deve compiere prima di proporre il ricorso. Un errore sulla giurisdizione (ad esempio, agire davanti al TAR per una controversia di competenza del giudice ordinario) comporta la declaratoria di difetto di giurisdizione, con possibilità di riproposizione del ricorso davanti al giudice competente entro i termini di cui all'art. 11 c.p.c., applicabile per effetto del rinvio esterno. L'art. 4 c.p.a., letto in combinato con gli artt. 5-14, fornisce la mappa degli organi che il ricorrente deve navigare correttamente fin dall'atto introduttivo del giudizio.