Testo dell'articoloVigente
Informazione giuridica di carattere generale. Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all’Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.
1. Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.
1-bis. Fatto salvo quanto previsto dal comma 1 e ad esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato e dei concorsi pubblici, in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento ad istanza di parte, per il quale sussiste l’obbligo di pronunciarsi, l’istante ha diritto di ottenere un indennizzo per il mero ritardo alle condizioni e con le modalità stabilite dalla legge o, sulla base della legge, da un regolamento.
1-bis. Fatto salvo quanto previsto dal comma 1 e ad esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato e dei concorsi pubblici, in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento ad istanza di parte, per il quale sussiste l’obbligo di pronunciarsi, l’istante ha diritto di ottenere un indennizzo per il mero ritardo alle condizioni e con le modalità stabilite dalla legge o, sulla base della legge, da un regolamento.
Vedi anche
→L. 241/1990 art. 2 - Art. 2 L. 241/1990 - Conclusione del procedimento→L. 241/1990 art. 3 - Art. 3 L. 241/1990 - Motivazione del provvedimento→T.U. Pubb. Impiego art. 1 - Art. 1 TUPI - Finalità ed ambito di applicazione→T.U. Immigrazione art. 1 - Art. 1 D.Lgs. 286/1998 - Ambito di applicazione→CdS art. 1 - Art. 1 C.d.S.: Principi generali→Art. 3-bis L. 241/1990 – Uso della telematica→Art. 1 L. 241/1990 – Principi generali dell’attività amministrativa→Art. 4 L. 241/1990 – Unità organizzativa responsabile del procedimento→Art. 5 L. 241/1990 – Responsabile del procedimento→Art. 6 L. 241/1990 – Compiti del responsabile del procedimento→Art. 6-bis L. 241/1990 – Conflitto di interessi→Art. 7 L. 241/1990 – Comunicazione di avvio del procedimento
Informazione giuridica di carattere generale. Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all'Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.
In sintesi
Indice dei contenuti
La responsabilità da ritardo: una svolta nella tutela del cittadino
L'art. 2-bis, introdotto dalla L. 69/2009, ha completato la disciplina del termine di conclusione del procedimento con la previsione di una responsabilità specifica della PA per il danno ingiusto cagionato dalla sua violazione. La norma ha codificato in modo esplicito un principio che la giurisprudenza prevalente, sull'onda della sentenza n. 500/1999 delle Sezioni Unite di Cassazione sulla risarcibilità degli interessi legittimi, andava ormai elaborando: il tempo dell'azione amministrativa è bene giuridico autonomo, la cui violazione genera responsabilità anche quando l'esito finale del procedimento sia favorevole al privato. Il valore sistematico della disposizione è considerevole: chiude il cerchio aperto dall'art. 2 (obbligo di concludere il procedimento entro un termine certo), trasformando l'inadempimento procedimentale in una fattispecie costitutiva di responsabilità, e completa l'evoluzione storica del diritto amministrativo italiano dalla mera azione di annullamento alla piena tutela risarcitoria.
Natura e presupposti della responsabilità
La responsabilità configurata dall'art. 2-bis ha natura extracontrattuale, riconducibile all'art. 2043 c.c., ma con tratti propri legati al rapporto procedimentale. La giurisprudenza amministrativa parla di responsabilità da contatto sociale qualificato: il cittadino che entra in contatto con la PA non è terzo estraneo, ma soggetto inserito in un rapporto regolato dalla legge che impone obblighi di correttezza, buona fede e tempestività. Il presupposto è dunque la violazione dolosa o colposa del termine, il danno effettivamente subito (anche di natura economica per la mancata realizzazione di iniziative imprenditoriali, di natura morale o esistenziale per i procedimenti di rilievo personale) e il nesso causale tra ritardo e pregiudizio.
L'elemento soggettivo: dolo o colpa
L'art. 2-bis richiede il dolo o la colpa dell'amministrazione. La colpa va valutata in concreto: non basta il mero superamento del termine, ma occorre l'inosservanza delle regole di diligenza, prudenza, perizia e di rispetto delle norme sull'organizzazione. La giurisprudenza ha chiarito che, di fronte al ritardo, opera una sorta di presunzione di colpa: spetta all'amministrazione dimostrare che il ritardo è dipeso da fattori esterni, da complessità istruttoria oggettiva, da carenze strutturali non imputabili al singolo procedimento. La logica è quella del fatto colposo aggravato dalla violazione di una norma comportamentale specifica.
Il danno da mero ritardo
Il punto più innovativo della norma è la risarcibilità del danno da mero ritardo: si risarcisce non solo il danno conseguente all'illegittimità del provvedimento finale, ma anche quello derivante dal solo fatto che la decisione, pur legittima, sia stata adottata in ritardo. Si pensi all'imprenditore che, in attesa dell'autorizzazione, perde una commessa o un contratto; al cittadino che, in attesa del titolo edilizio, sostiene costi di magazzino o di affitto di immobili alternativi. La giurisprudenza esige peraltro la prova rigorosa del danno e del nesso causale, mantenendo argini contro pretese risarcitorie pretestuose. Il diritto al risarcimento si prescrive in cinque anni dal momento in cui il danno si è prodotto.
L'indennizzo da ritardo: una tutela rafforzata
Il comma 1-bis, introdotto dal D.L. 69/2013 (decreto del fare), ha aggiunto una forma di tutela ulteriore: l'indennizzo da ritardo. Nei procedimenti ad istanza di parte rientranti nelle materie individuate con regolamenti governativi e di Stato, il superamento del termine fa nascere un diritto all'indennizzo, automatico, di importo predeterminato (oggi 30 euro per ogni giorno di ritardo, con tetto a 2.000 euro). L'indennizzo non sostituisce il risarcimento e non richiede prova del danno: spetta per il solo decorso del termine. Il pagamento è disposto dal titolare del potere sostitutivo ex art. 2 c. 9-bis. È una misura di moral suasion economica, che mira a incentivare il rispetto dei tempi più che a compensare il privato.
Tutela giurisdizionale e rapporti con il c.p.a.
La domanda di risarcimento per ritardo si propone davanti al giudice amministrativo, nell'ambito della giurisdizione esclusiva ex art. 133 c.p.a. Il termine per la proposizione è di centoventi giorni dalla scadenza del termine procedimentale o, se successivo, dalla conoscenza del provvedimento tardivo, ai sensi dell'art. 30 c.p.a. L'azione può essere proposta autonomamente o congiuntamente al ricorso per silenzio-inadempimento ex art. 117 c.p.a. La pronuncia sul risarcimento è di mera condanna; il quantum è quantificato in via equitativa quando non sia possibile la prova analitica. La giurisprudenza ammette anche il danno non patrimoniale nei procedimenti incidenti su diritti della persona, ad esempio in materia di cittadinanza, riconoscimento di status, accesso a prestazioni sanitarie. L'art. 2-bis si salda dunque con l'art. 1 c. 2-bis (buona fede e collaborazione) e con l'intera architettura di garanzia introdotta dalla L.241.
Prassi e linee guida
Funzione Pubblica - Risarcimento da ritardo
Danno da ritardo ex art. 2-bis L. 241/1990: responsabilita PA per inosservanza dolosa/colposa termini; risarcimento autonomo dal merito.
Casi pratici
Caso 1: Tizio: appalto perso per ritardo nel rilascio della licenza
Tizio, titolare di una ditta di trasporti, attende per oltre 14 mesi il rinnovo di una licenza ministeriale. Nel frattempo perde una commessa pluriennale. Agisce ex art. 2-bis dimostrando termine procedimentale (60 giorni), colpa dell'amministrazione, danno (mancato utile commessa) e nesso causale. Il TAR riconosce il risarcimento in via equitativa.
Caso 2: Caio: cittadinanza tardiva e danno esistenziale
Caio attende oltre 5 anni la cittadinanza italiana. Pur ottenendola, agisce per il danno da mero ritardo: l'iter ha impedito la partecipazione a concorsi pubblici e ha generato pregiudizio esistenziale. Il giudice riconosce il danno non patrimoniale, ribadendo che il tempo dell'azione amministrativa è bene autonomamente tutelato.
Caso 3: Sempronio: indennizzo da ritardo automatico
Sempronio attende un'autorizzazione commerciale. Decorso il termine, attiva il titolare del potere sostitutivo e chiede l'indennizzo ex art. 2-bis c. 1-bis: trattandosi di materia inclusa nei regolamenti governativi e di procedimento ad istanza di parte, ottiene 30 euro per ogni giorno di ritardo, fino al tetto di 2.000 euro, senza necessità di provare il danno.
Caso 4: Sintesi e cumulo delle tutele
L'indennizzo (somma forfettaria automatica) e il risarcimento (importo provato e variabile) sono cumulabili e perseguono finalità diverse: il primo sanziona il ritardo in sé, il secondo compensa il danno effettivo. Il professionista che assiste il cittadino deve sempre valutare entrambe le strade, in coordinamento con l'azione ex art. 117 c.p.a.
Domande frequenti
Quando la PA è tenuta a risarcire per il ritardo?
Quando il danno è ingiusto, l'amministrazione ha agito con dolo o colpa e il ritardo ha causato un pregiudizio dimostrabile. Anche se il provvedimento finale è favorevole, il danno da mero ritardo è risarcibile se il tempo dell'azione amministrativa ha generato un pregiudizio economico o morale.
Cosa distingue indennizzo e risarcimento?
L'indennizzo (comma 1-bis) è un importo forfettario automatico nei procedimenti indicati dai regolamenti governativi (30 euro al giorno, max 2.000), senza prova del danno. Il risarcimento (comma 1) richiede prova di danno, colpa e nesso causale ma non ha limiti di importo predeterminati.
Davanti a quale giudice si chiede il risarcimento per ritardo?
Davanti al giudice amministrativo, nell'ambito della giurisdizione esclusiva ex art. 133 c.p.a. L'azione può essere autonoma o congiunta al ricorso per silenzio-inadempimento ex art. 117 c.p.a. Il termine è di 120 giorni ai sensi dell'art. 30 c.p.a.
Qual è il termine per agire?
Centoventi giorni dalla scadenza del termine procedimentale o dalla conoscenza del provvedimento tardivo, secondo l'art. 30 c.p.a. La prescrizione quinquennale del diritto al risarcimento opera in via residuale per le ipotesi non soggette al rito amministrativo.
Si può chiedere il danno non patrimoniale?
Sì, quando il procedimento incide su diritti della persona o su beni di rilievo costituzionale (cittadinanza, status, salute, dignità). La giurisprudenza amministrativa lo riconosce con quantificazione equitativa, in linea con i principi della Corte di Cassazione sull'art. 2059 c.c.