Art. 116 Codice del Processo Amministrativo — Rito in materia di accesso ai documenti amministrativi

Commento

Ratio e contesto normativo: il rito speciale a tutela del diritto di accesso

L'art. 116 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010) disciplina il rito speciale applicabile alle controversie in materia di accesso ai documenti amministrativi, definendo un procedimento accelerato e semplificato che riflette la particolare urgenza sottesa alla tutela di questo diritto. L'accesso ai documenti amministrativi, introdotto nel sistema giuridico italiano dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 (artt. 22-28), è stato riconosciuto come uno strumento essenziale di trasparenza dell'azione amministrativa e, in una prospettiva più ampia, come presupposto per l'esercizio effettivo di altri diritti e interessi giuridicamente rilevanti. La tutela giurisdizionale di questo diritto deve essere rapida: a differenza di molte controversie amministrative ordinarie, il contenzioso sull'accesso si esaurisce su un punto circoscritto (l'ostensione o meno di determinati documenti) e una tutela lenta sarebbe destinata a svuotarsi di contenuto, poiché i documenti stessi potrebbero perdere rilevanza nel tempo. Il rito accelerato dell'art. 116 c.p.a. risponde dunque a esigenze di effettività della tutela, in linea con il principio sancito dall'art. 24 della Costituzione. La norma si applica sia all'accesso documentale ex L. 241/1990 sia all'accesso civico connesso all'inadempimento degli obblighi di trasparenza previsti dal D.Lgs. 33/2013, anche nella forma ampliata dell'accesso generalizzato (FOIA italiano). Il legislatore ha dunque esteso il perimetro della tutela accelerata per ricomprendervi tutte le forme di accesso rilevanti nell'ordinamento vigente.

Il termine decadenziale di trenta giorni e la sua decorrenza

Il comma 1 dell'art. 116 stabilisce che il ricorso deve essere proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio. Si tratta di un termine decadenziale breve, che contrasta con il termine generale di sessanta giorni previsto dall'art. 29 c.p.a. per i ricorsi ordinari. La scelta di un termine più breve riflette la natura semplificata del giudizio e l'esigenza di definire rapidamente le controversie sull'accesso. Il dies a quo presenta alcune specificità: nel caso di diniego espresso, il termine decorre dalla notificazione o comunicazione formale del provvedimento di rigetto, oppure dalla conoscenza acquisita aliunde con certezza dal richiedente. Nel caso di silenzio inadempimento dell'amministrazione (mancata risposta all'istanza di accesso entro i termini di legge), il termine di trenta giorni decorre dalla scadenza del termine che la legge fissa per provvedere sull'istanza. In applicazione dell'art. 49 c.p.a., richiamato espressamente dalla norma, il termine di trenta giorni vale anche per i ricorsi incidentali e per i motivi aggiunti. L'art. 49 c.p.a. contiene disposizioni sui termini nel giudizio di primo grado che si applicano in quanto compatibili. Il rispetto puntuale del termine è essenziale: la sua violazione determina l'inammissibilità del ricorso per tardività, senza possibilità di sanatoria. La giurisprudenza ha precisato in modo costante che il termine di trenta giorni ha natura decadenziale e non meramente ordinatoria.

La notifica ai controinteressati e la posizione dei terzi

Il comma 1 dell'art. 116 prevede che il ricorso sia notificato all'amministrazione «e ad almeno un controinteressato». La presenza dei controinteressati nel giudizio sull'accesso è una specificità rilevante rispetto ad altri riti speciali. Il controinteressato in materia di accesso è il soggetto terzo — persona fisica o giuridica — nei cui confronti si riferiscono, in tutto o in parte, i documenti richiesti, e che potrebbe subire un pregiudizio dall'ostensione degli stessi. Si pensi, ad esempio, all'impresa concorrente che ha partecipato a una gara d'appalto, i cui atti sono oggetto di istanza di accesso da parte di un'altra concorrente; oppure al privato che ha presentato una segnalazione all'autorità e non vuole che il suo nominativo sia divulgato; o ancora alla persona fisica i cui dati personali siano contenuti nei documenti richiesti. La norma non richiede la notifica a tutti i controinteressati, ma «ad almeno uno», evidentemente per ragioni di economicità processuale quando i controinteressati siano numerosi. Tuttavia, gli altri controinteressati non notificati possono comunque intervenire nel giudizio. La corretta individuazione e notifica ai controinteressati è condizione di ammissibilità del ricorso: l'omissione della notifica a un controinteressato che avrebbe diritto di partecipare al giudizio può determinare l'integrazione del contraddittorio su ordine del giudice ex art. 49 c.p.a., oppure l'inammissibilità del ricorso nei casi più gravi. Il delicato bilanciamento tra il diritto di accesso del richiedente e il diritto alla riservatezza del terzo si risolve attraverso il contraddittorio processuale nel quale entrambe le posizioni vengono rappresentate e valutate.

Il giudizio incidentale e la connessione con il giudizio principale

Il comma 2 dell'art. 116 disciplina un'ipotesi peculiare: quella in cui l'istanza di accesso sia connessa a un giudizio già pendente davanti al giudice amministrativo. In questo caso, il ricorso sull'accesso può essere proposto con istanza depositata presso la segreteria della sezione assegnataria del ricorso principale, previa notificazione all'amministrazione e agli eventuali controinteressati. L'istanza viene decisa con ordinanza separatamente dal giudizio principale oppure, se opportuno, con la sentenza che definisce il giudizio. Questo meccanismo evita la proliferazione di giudizi separati quando l'accesso è funzionale alla difesa nel giudizio principale, come accade frequentemente nel contenzioso amministrativo: il ricorrente che impugna un provvedimento di gara, ad esempio, può avere esigenza di accedere agli atti del procedimento di gara per integrare i motivi del ricorso principale, e il regime processuale dell'art. 116, comma 2, consente di farlo senza instaurare un autonomo procedimento. Il giudice dell'istanza di accesso incidentale può ordinare l'esibizione dei documenti nel corso del giudizio principale, con effetti diretti sulle possibilità difensive delle parti.

La decisione in forma semplificata e i poteri del giudice

Il comma 4 dell'art. 116 stabilisce che il giudice decide con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell'art. 74 c.p.a., il quale consente la motivazione concisa (anche per relationem ai precedenti conformi) e l'omissione della narrativa dei fatti quando la questione è di facile soluzione. La forma semplificata riflette la natura tendenzialmente vincolata del giudizio sull'accesso: il giudice deve valutare se sussistono le condizioni di legge per l'ostensione dei documenti richiesti e se i motivi di diniego addotti dall'amministrazione siano fondati. Ove sussistano i presupposti dell'accesso, il giudice ordina l'esibizione e, ove previsto dalla legge, la pubblicazione dei documenti richiesti, fissando un termine non superiore, di norma, a trenta giorni. Il giudice può anche dettare le «relative modalità» di esibizione, il che consente di bilanciare le esigenze del richiedente con quelle di protezione di dati personali o informazioni riservate di terzi (ad esempio, disponendo l'oscuramento di alcune parti dei documenti). La possibilità di modulare le modalità dell'accesso è espressione della funzione conformativa del giudice amministrativo, che non si limita a dichiarare il diritto ma dà indicazioni operative per la sua concreta realizzazione. L'ordine di esibizione ha natura cogente: l'amministrazione che non vi adempie nel termine fissato incorre in responsabilità e può essere soggetta al giudizio di ottemperanza ex art. 112 c.p.a.

Profili pratici: l'accesso civico e le novità del D.Lgs. 33/2013

A seguito della riforma introdotta dal D.Lgs. 33/2013 e successive modifiche (il cosiddetto «FOIA italiano»), l'art. 116 c.p.a. è stato ampliato per ricomprendervi anche la tutela del diritto di accesso civico connessa all'inadempimento degli obblighi di trasparenza. L'accesso civico generalizzato consente a chiunque, indipendentemente dalla titolarità di un interesse qualificato, di richiedere l'accesso a dati, documenti e informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni, nei limiti delle eccezioni previste dalla legge (sicurezza nazionale, procedimenti penali, privacy, interessi economici e commerciali). Il rito dell'art. 116 c.p.a. si applica anche a questo tipo di accesso, garantendo una tutela giurisdizionale rapida anche per le richieste di trasparenza in senso ampio. Dal punto di vista pratico, chi intende proporre ricorso ex art. 116 c.p.a. deve prestare attenzione a: (i) la corretta individuazione del dies a quo del termine di trenta giorni, che nella prassi può presentare incertezze nei casi di silenzio parziale o di comunicazione informale del diniego; (ii) la notifica ai controinteressati, la cui omissione è causa di inammissibilità; (iii) la formulazione delle conclusioni, che deve essere precisa nell'indicare i documenti richiesti e le modalità di esibizione sollecitate al giudice. La difesa dell'amministrazione in questo rito è agevolata dalla possibilità di farsi rappresentare da un dipendente autorizzato (comma 3), il che riduce i costi processuali per le amministrazioni locali di piccole dimensioni. Il rito in materia di accesso, pur nella sua snellezza, richiede comunque una valutazione attenta degli interessi in gioco: il giudice deve operare un bilanciamento tra trasparenza, riservatezza e buon andamento dell'amministrazione, tenendo conto del quadro normativo complessivo e dei principi costituzionali rilevanti (artt. 24, 97, 113 Cost.).