Art. 120 Codice del Processo Amministrativo — Disposizioni specifiche ai giudizi di cui all’articolo 119, comma 1, lettera a)

Commento

Ratio e collocazione nel sistema dei riti speciali

L'art. 120 del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (c.p.a.) costituisce la norma più specifica del microsistema processuale dedicato al contenzioso sugli appalti pubblici, collocandosi immediatamente dopo l'art. 119 — che funge da norma generale del rito abbreviato — e prima degli artt. 121–125, dedicati alle conseguenze dell'annullamento dell'aggiudicazione e alle sanzioni alternative. Il comma 8 dell'art. 120 sancisce esplicitamente il rapporto di specialità: «salvo quanto previsto dal presente articolo e dagli articoli da 121 a 125, si applica l'articolo 119», rendendo chiaro che il rito appalti è un rito abbreviato rafforzato, con specialità ulteriori rispetto al dimezzamento generalizzato dei termini già previsto dall'art. 119. La ratio della norma è duplice: da un lato, garantire la celere definizione del contenzioso sulle gare pubbliche, il cui esito incide sulle finanze pubbliche e sulla continuità dei servizi; dall'altro, assicurare la piena tutela degli operatori economici che partecipano al mercato degli appalti, in attuazione delle direttive europee in materia di ricorsi (direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE, ora coordinate dalla direttiva 2007/66/CE). Il richiamo al «decreto legislativo di attuazione della legge 21 giugno 2022, n. 78» identifica il D.Lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), entrato in vigore il 1° luglio 2023, che ha sostituito il previgente D.Lgs. 50/2016 e con il quale l'art. 120 deve essere oggi letto in combinato disposto.

L'ambito di applicazione e la competenza esclusiva del TAR

Il comma 1 dell'art. 120 circoscrive il perimetro applicativo in modo rigoroso: sono soggetti al rito appalti gli atti delle procedure di affidamento e di concessione disciplinate dal codice dei contratti pubblici, compresi gli incarichi di progettazione e le attività tecnico-amministrative connesse, nonché i provvedimenti dell'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) in materia di contratti pubblici. La concentrazione della cognizione dinanzi al TAR è esclusiva: non è ammessa la proposizione di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (art. 7, comma 8, c.p.a.), né la cognizione del giudice ordinario per le materie rientranti nella giurisdizione esclusiva di cui all'art. 133, comma 1, lett. e), n. 1). Un elemento di novità introdotto dal legislatore è l'obbligo di indicare il codice identificativo di gara (CIG) in tutti gli atti di parte e in tutti i provvedimenti del giudice: l'omissione non comporta l'inammissibilità dell'atto, ma il giudice vi provvede d'ufficio (anche su segnalazione della segreteria) ai sensi dell'art. 86, comma 1. Questo obbligo di tracciabilità risponde alle esigenze di monitoraggio antimafia e anticorruzione che permeano l'intera disciplina dei contratti pubblici e collega il processo amministrativo al sistema informatico di ANAC. L'art. 120 si applica anche alle impugnazioni di atti relativi a concessioni, purché rientranti nell'ambito del D.Lgs. 36/2023, che ha significativamente ampliato la disciplina delle concessioni di servizi e di lavori rispetto al previgente assetto normativo.

I termini per l'impugnazione e le decorrenze

Il comma 2 dell'art. 120 fissa un termine perentorio di trenta giorni per la proposizione del ricorso (principale, incidentale e motivi aggiunti), in deroga al termine ordinario di sessanta giorni previsto dall'art. 29 c.p.a. La decorrenza del termine è modulata in funzione della tipologia di atto impugnato, secondo un sistema articolato che mira a garantire la conoscibilità dell'atto lesivo quale momento genetico del termine. Per il ricorso principale e per i motivi aggiunti avverso atti endoprocedimentali, il termine decorre dalla comunicazione di cui all'art. 90 del codice dei contratti pubblici (comunicazione dell'aggiudicazione, già disciplinata dall'art. 76 del D.Lgs. 50/2016) o dalla messa a disposizione degli atti ai sensi dell'art. 36, commi 1 e 2, del D.Lgs. 36/2023. Per i bandi e gli avvisi autonomamente lesivi, il termine decorre dalla pubblicazione effettuata ai sensi degli artt. 84 e 85 del D.Lgs. 36/2023 (pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea e sui portali nazionali). Il comma 3 introduce una disciplina speciale per i contratti stipulati senza previa pubblicazione del bando: in questo caso il termine di trenta giorni decorre dalla pubblicazione dell'avviso di aggiudicazione (che deve contenere la motivazione e indicare il sito ove sono visionabili gli atti), mentre, se gli avvisi sono omessi o non conformi, il ricorso può essere proposto non oltre sei mesi dalla data di stipulazione del contratto comunicata ai sensi del codice dei contratti. Il regime delle decorrenze è dunque sfaccettato e richiede, per ciascuna controversia, un'analisi attenta della tipologia di atto impugnato e delle modalità di comunicazione o pubblicazione. Errori in questa fase si traducono in decadenze processuali irrecuperabili, data la natura perentoria dei termini. Il comma 13 contiene una regola di ammissibilità del ricorso cumulativo per più lotti: è ammissibile solo se si deducono identici motivi avverso lo stesso atto, impedendo così l'impugnazione cumulativa strumentale che potrebbe dilatare artificiosamente il contenzioso.

La trattazione del merito, la definizione semplificata e i poteri istruttori

I commi 5 e 6 dell'art. 120 rivelano la vocazione alla rapida definizione del merito del rito appalti. Il comma 5 prevede che, quando le parti richiedono congiuntamente di limitare la decisione a un'unica questione, ovvero in ogni altro caso compatibile con le esigenze di difesa, il giudizio sia di norma definito: o in esito all'udienza cautelare (ai sensi dell'art. 60 c.p.a., richiamato espressamente), ove ne ricorrano i presupposti, oppure con sentenza in forma semplificata a un'udienza da tenersi entro quarantacinque giorni dalla scadenza del termine per la costituzione delle parti diverse dal ricorrente. La segreteria dà immediato avviso della data di udienza tramite posta elettronica certificata. In caso di esigenze istruttorie, di necessità di integrare il contraddittorio o di rispettare termini a difesa, la definizione del merito è rinviata a un'udienza da tenersi non oltre trenta giorni. Il comma 6 specifica che, anche in caso di rigetto dell'istanza cautelare, il giudice provvede ai «necessari approfondimenti istruttori»: questo inciso — apparentemente marginale — ha una portata significativa, in quanto attribuisce al giudice un ruolo attivo nella definizione dell'istruttoria anche a fronte di una pronuncia cautelare negativa, garantendo che il rigetto cautelare non si traduca in un abbandono di fatto della controversia. Il modello istruttorio del rito appalti è dunque inquisitorio temperato: il giudice non è passivo spettatore ma soggetto che orienta attivamente la raccolta delle prove, nel rispetto del principio di parità delle armi.

La cauzione e la tutela cautelare nel contenzioso sui contratti pubblici

Il comma 9 introduce un istituto peculiare del rito appalti: la possibilità per il collegio di subordinare la concessione o il diniego della misura cautelare alla prestazione di cauzione, anche mediante fideiussione, di importo commisurato al valore dell'appalto e comunque non superiore allo 0,5% di tale valore. Questa previsione si inserisce in un contesto in cui la misura cautelare sospensiva dell'aggiudicazione è spesso utilizzata in modo «tattico» da concorrenti che non hanno concrete possibilità di vincere nel merito, ma intendono posticipare la stipulazione del contratto per ritardare l'avvio dei lavori del concorrente aggiudicatario. La cauzione funge da deterrente contro i ricorsi cautelari meramente dilatori e al contempo tutela l'aggiudicatario dai danni derivanti dalla sospensione ingiustificata. Il comma 10 impone al giudice, nella decisione cautelare, di tenere conto delle conseguenze dell'accoglimento o del rigetto (artt. 121, comma 1, e 122 c.p.a.) e delle esigenze imperative connesse a un interesse generale all'esecuzione del contratto, dandone conto nella motivazione. Questo bilanciamento tra tutela del ricorrente e tutela dell'interesse pubblico all'esecuzione del contratto è uno dei profili più delicati del rito appalti, che richiede al giudice una valutazione prognostica degli effetti della misura sull'economia del contratto e sulle esigenze della stazione appaltante. Il comma 4 prevede, infine, che quando la stazione appaltante è rappresentata dall'Avvocatura dello Stato, il ricorso debba essere notificato anche presso la sede dell'Amministrazione, ai soli fini dell'operatività della sospensione obbligatoria del termine per la stipulazione del contratto (lo standstill period).

I termini per il deposito della sentenza e il giudizio di appello

Il comma 11 impone al giudice di primo grado di depositare la sentenza che definisce il giudizio entro quindici giorni dall'udienza di discussione. Quando la stesura della motivazione è particolarmente complessa, il giudice può pubblicare il dispositivo nel termine di quindici giorni (con indicazione delle domande accolte e delle misure per darvi attuazione) e depositare poi la sentenza completa entro trenta giorni dall'udienza. Questi termini ordinatori — la cui violazione non produce effetti sull'esercizio dei poteri giurisdizionali ma può rilevare disciplinarmente — segnano il punto di massima accelerazione del rito appalti e riflettono la consapevolezza del legislatore che, in questo contenzioso, ogni settimana di ritardo si traduce in incertezza per le parti, le stazioni appaltanti e il mercato. Il comma 12 estende l'applicazione delle disposizioni più qualificanti dell'art. 120 (obbligo del CIG, definizione semplificata, completamenti istruttori, cauzione, valutazione degli interessi generali, termini per la sentenza) anche ai giudizi di appello dinanzi al Consiglio di Stato, inclusi revocazione e opposizione di terzo. La parte, in sede di appello, può proporre impugnazione avverso il solo dispositivo per ottenerne la sospensione prima della pubblicazione della sentenza: un istituto simmetrico a quello previsto dall'art. 119, comma 6, che garantisce la coerenza del sistema accelerato nei due gradi di giudizio. Infine, il comma 7 stabilisce che i nuovi atti attinenti alla medesima procedura di gara siano impugnati con ricorso per motivi aggiunti senza pagamento del contributo unificato, una scelta di politica legislativa tesa a evitare che l'incremento del contenzioso in corso di gara si traduca in un aggravio economico per le parti.