In sintesi
- Potere di riunione: il collegio può riunire ricorsi connessi, sia su istanza di parte sia d'ufficio, con ampia discrezionalità.
- Presupposto della connessione: la riunione è consentita quando i ricorsi presentano un legame oggettivo o soggettivo (stessa parte, stesso provvedimento impugnato, questioni di diritto comuni).
- Finalità processuale: evitare decisioni contraddittorie su fattispecie analoghe e concentrare la trattazione per ragioni di economia processuale.
- Natura discrezionale: il collegio non è obbligato a riunire i ricorsi connessi; la riunione è facoltativa e rimessa alla valutazione del caso concreto.
- Iniziativa: può provenire da qualsiasi parte del giudizio oppure essere disposta d'ufficio dal giudice senza sollecitazione di parte.
Testo dell'articoloVigente
Informazione giuridica di carattere generale — Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all’Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.
Art. 70 Codice del Processo Amministrativo — Riunione dei ricorsi
D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 — Codice del processo amministrativo
1. Il collegio può, su istanza di parte o d’ufficio, disporre la riunione di ricorsi connessi.
Capo II – Discussione
Stesso numero, altri codici
Informazione giuridica di carattere generale — Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all'Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.
Commento
Ratio e collocazione sistematica
L'art. 70 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104) disciplina la riunione dei ricorsi connessi. La disposizione apre il Titolo IV del codice, dedicato a riunione, discussione e decisione dei ricorsi, e costituisce il Capo I di tale titolo. La brevità del testo — un solo comma — non deve trarre in inganno: la norma regola un istituto di grande rilevanza pratica nel contenzioso amministrativo, dove non è infrequente che più ricorrenti impugnino il medesimo atto amministrativo, o che la stessa parte proponga ricorsi separati contro provvedimenti connessi della medesima amministrazione.
La ratio della riunione è duplice: da un lato, garantire la coerenza delle decisioni, evitando che giudici diversi o lo stesso giudice in fasi diverse pervenga a soluzioni contraddittorie su questioni identiche o strettamente correlate; dall'altro, realizzare l'economia processuale, concentrando la trattazione e la decisione di cause connesse in un unico procedimento, con risparmio di risorse per le parti e per l'amministrazione della giustizia. Questi obiettivi si collegano ai principi del giusto processo di cui all'art. 111 della Costituzione e ai principi di concentrazione e speditezza che ispirano l'intero c.p.a.
Il presupposto della connessione
La norma non definisce il concetto di «connessione»: si limita a prevedere che i ricorsi siano «connessi», rinviando all'interprete la valutazione caso per caso. In analogia con le categorie elaborate nel processo civile (artt. 31 e ss. c.p.c.) e nel processo penale, la connessione rilevante ai fini della riunione può essere:
Connessione oggettiva: più ricorsi impugnano lo stesso atto o provvedimenti tra loro strettamente correlati (es. atto presupposto e atto consequenziale; bando di gara e aggiudicazione; provvedimento di avvio e provvedimento conclusivo di un procedimento). Rientrano in questa categoria anche i casi in cui, pur in assenza di identità di atti, le questioni giuridiche sollevate sono identiche o sovrapponibili (connessione per questione).
Connessione soggettiva: i ricorsi hanno in comune le parti (stesso ricorrente contro la stessa amministrazione) o una delle parti. Particolarmente frequente è il caso di più soggetti che impugnano separatamente il medesimo provvedimento (es. un bando di concorso o un atto di approvazione di una graduatoria): in tal caso la riunione è quasi sempre opportuna per evitare giudicati divergenti e per consentire una valutazione unitaria del contraddittorio.
Connessione mista: i ricorsi coinvolgono in parte le stesse parti e in parte le stesse questioni giuridiche, senza perfetta identità né soggettiva né oggettiva. In questi casi il potere discrezionale del collegio è più ampio.
La natura facoltativa della riunione e i poteri del collegio
La parola chiave dell'art. 70 è «può»: la riunione è facoltativa, non obbligatoria. Il collegio ha un potere discrezionale di valutare se la connessione sia tale da rendere opportuna la trattazione congiunta. Possono militare contro la riunione: lo stato avanzato di uno dei procedimenti rispetto agli altri; la necessità di istruttorie separate; la presenza in un ricorso di questioni urgenti (cautelari) che non si pongono negli altri; l'eccessiva complessità che deriverebbe dalla trattazione unitaria.
La riunione può essere disposta in qualsiasi fase del giudizio, purché prima della decisione. Non è previsto un termine decadenziale. Il provvedimento con cui si dispone o si nega la riunione è di regola un'ordinanza del collegio, impugnabile solo congiuntamente alla sentenza definitiva poiché non ha carattere decisorio né definitivo.
Quando la riunione è disposta, i ricorsi confluiscono in un unico procedimento. Il numero di ruolo «capofila» è di solito quello del ricorso più risalente nel tempo, ma non vi è una regola cogente sul punto: il collegio può scegliere diversamente in base alle esigenze concrete. Le memorie, i documenti e gli atti difensivi già depositati mantengono la loro efficacia nel procedimento unificato.
Riunione su istanza di parte e d'ufficio
La norma consente la riunione sia «su istanza di parte» sia «d'ufficio». Quando è su istanza di parte, questa deve indicare i ricorsi che si chiede di riunire e le ragioni della connessione; il deposito dell'istanza deve avvenire in tempo utile perché il collegio possa valutarla prima dell'udienza di merito. Quando il giudice agisce d'ufficio, può farlo in qualsiasi momento, anche in sede di trattazione della causa, senza che le parti abbiano formulato alcuna richiesta.
La riunione d'ufficio è particolarmente significativa nel contenzioso seriale tipico dei procedimenti di massa (concorsi pubblici, appalti, espropriazioni): il tribunale, rilevata la connessione, può disporre la trattazione congiunta di decine o centinaia di ricorsi, con evidenti benefici in termini di efficienza del sistema giudiziario. In questi contesti si parla di «riunione di massa» o di trattazione «pilota», in cui una pronuncia resa su un ricorso-campione orienta la soluzione degli altri, eventualmente definiti con sentenza in forma semplificata ai sensi dell'art. 74 c.p.a.
Rapporto con altri istituti processuali e profili pratici
L'art. 70 va distinto dalla riunione prevista in sede cautelare (art. 55 c.p.a.) e dalla connessione rilevante ai fini della competenza (artt. 13 e ss. c.p.a.). La riunione ex art. 70 opera sul piano della trattazione e non modifica la competenza già radicata. Va anche distinto dalla rimessione all'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (art. 99 c.p.a.), che persegue finalità nomofilattiche diverse dalla mera coerenza endoprocessuale.
Dal punto di vista pratico, l'avvocato che abbia depositato più ricorsi connessi ha interesse a richiedere tempestivamente la riunione, sia per ridurre i costi di trattazione sia — soprattutto — per evitare che ricorsi distinti vengano assegnati a sezioni o a relatori diversi con il rischio di esiti difformi. Parimenti, l'amministrazione resistente può avere interesse alla riunione per esporre in modo unitario le proprie difese ed evitare il rischio di giudicati contraddittori.
Casi pratici
Caso 1: Riunione d'ufficio di ricorsi contro lo stesso bando di gara
Tizio, Caio e Sempronio propongono separatamente ricorso al TAR contro il medesimo bando di gara pubblica, deducendo vizi identici dei criteri di valutazione. Il presidente della sezione, rilevata la connessione oggettiva e soggettiva, dispone d'ufficio la riunione dei tre ricorsi, che vengono trattati in un'unica udienza con pronuncia contestuale, evitando il rischio di esiti contraddittori.
Caso 2: Istanza di riunione di atto presupposto e atto consequenziale
Tizio impugna con ricorso principale il piano regolatore adottato dal Comune e, in un successivo ricorso, il permesso di costruire rilasciato sulla base di quel piano. L'avvocato di Tizio deposita istanza di riunione evidenziando la connessione tra i due atti; il collegio accoglie l'istanza e tratta unitariamente le due cause, poiché la decisione sul piano regolatore è pregiudiziale rispetto alla validità del permesso di costruire.
Caso 3: Riunione negata per diverso stato di avanzamento
Caio chiede al TAR la riunione del proprio ricorso con quello di Sempronio, connessi per questione giuridica. Il collegio, con ordinanza, nega la riunione perché il ricorso di Sempronio è già maturo per la decisione mentre quello di Caio richiede ulteriori adempimenti istruttori; la riunione avrebbe imposto uno slittamento della decisione già fissata, pregiudicando l'interesse di Sempronio alla celere definizione della sua causa.
Domande frequenti
La riunione dei ricorsi è obbligatoria quando esiste una connessione?
No. L'art. 70 c.p.a. attribuisce al collegio un potere facoltativo ('può'); la riunione è rimessa alla valutazione discrezionale del giudice in base alle circostanze del caso.
Come si chiede la riunione dei ricorsi?
Con un'apposita istanza depositata in uno dei procedimenti connessi, in cui si indicano i numeri di ruolo dei ricorsi e le ragioni della connessione. Il giudice può disporla anche d'ufficio senza alcuna istanza di parte.
La riunione modifica la competenza territoriale del TAR?
No. La riunione ex art. 70 opera sul piano della trattazione e presuppone che la competenza sia già correttamente radicata; non consente di attrarre cause di competenza di altri tribunali.
Gli atti difensivi depositati prima della riunione restano validi?
Sì. Le memorie, i documenti e le istanze già depositate nei singoli fascicoli mantengono la loro efficacia nel procedimento unificato.
Il provvedimento di riunione è impugnabile autonomamente?
No. Si tratta di un'ordinanza processuale non definitiva, impugnabile solo unitamente alla sentenza che chiude il giudizio.
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