Art. 7-bis D.Lgs. 502/1992 — Dipartimento di prevenzione

Introduzione: la riforma del 1999 e il nuovo modello dipartimentale

L'articolo 7-bis è stato introdotto nel corpo del D.Lgs. 502/1992 dal D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229, che ha ridisegnato in modo sistematico la disciplina della prevenzione collettiva. Prima della riforma del 1999, il dipartimento di prevenzione era contemplato dal vecchio articolo 7 in termini essenziali; con la «riforma Bindi» il legislatore ha scelto di dotare la prevenzione di una base giuridica autonoma e articolata, distribuita su quattro articoli (7-bis, 7-ter, 7-quater e 7-quinquies). L'articolo 7-bis costituisce la norma «di sistema» che definisce natura, identità e ruolo del dipartimento, mentre gli articoli successivi ne dettagliano funzioni e organizzazione.

Natura giuridica e collocazione nell'ASL

Il comma 1 qualifica il dipartimento di prevenzione come «struttura operativa dell'unità sanitaria locale». Tale qualificazione non è meramente nominalistica: significa che il dipartimento non è un ente autonomo ma è incardinato nell'ASL, soggetto alla direzione strategica del direttore generale e alla programmazione regionale. Al tempo stesso il dipartimento gode di autonomia organizzativa e contabile (articolo 7-quater, comma 1), il che gli conferisce una soggettività gestionale rilevante all'interno dell'azienda sanitaria.

La disciplina di dettaglio è rimessa alle regioni, che «disciplinano l'istituzione e l'organizzazione del dipartimento della prevenzione secondo i principi contenuti nelle disposizioni del presente articolo e degli articoli 7-ter e 7-quater». Si tratta di una tipica norma di principio nell'ambito della competenza legislativa concorrente «tutela della salute» di cui all'articolo 117, comma 3, della Costituzione: lo Stato fissa i principi, le regioni li attuano adattandoli alle specificità territoriali.

La missione istituzionale: tutela della salute collettiva

Il comma 1 definisce la missione del dipartimento come garanzia della «tutela della salute collettiva», perseguendo tre obiettivi: promozione della salute, prevenzione delle malattie e delle disabilità, miglioramento della qualità della vita. Questi tre obiettivi riflettono la concezione ampia di salute elaborata dall'OMS, che va ben oltre la mera assenza di malattia. La salute collettiva si distingue dalla salute individuale: l'azione del dipartimento si rivolge alla popolazione nel suo insieme, con interventi di sanità pubblica che producono effetti su scala comunitaria.

Le azioni di prevenzione: approccio multidisciplinare e coordinamento

Il comma 2 descrive le modalità operative: il dipartimento promuove «azioni volte a individuare e rimuovere le cause di nocività e malattia di origine ambientale, umana e animale». Il riferimento alle tre matrici (ambientale, umana, animale) riflette un approccio «One Health» ante litteram, anticipando la convergenza tra salute umana, animale e ambientale che costituisce oggi un paradigma riconosciuto a livello internazionale e europeo.

Il coordinamento è assicurato «mediante iniziative coordinate con i distretti, con i dipartimenti dell'azienda sanitaria locale e delle aziende ospedaliere, prevedendo il coinvolgimento di operatori di diverse discipline». La multidisciplinarietà è dunque un requisito strutturale, non una mera raccomandazione: il dipartimento deve operare in una logica di rete, integrando competenze mediche, veterinarie, chimiche, ingegneristiche e ambientali.

La partecipazione alla programmazione aziendale

Il comma 2 attribuisce al dipartimento un ruolo attivo nella pianificazione sanitaria: esso «partecipa alla formulazione del programma di attività della unità sanitaria locale, formulando proposte d'intervento nelle materie di competenza e indicazioni in ordine alla loro copertura finanziaria». Questa disposizione conferisce al dipartimento voce in capitolo sul bilancio aziendale, riconoscendo che le attività di prevenzione hanno un costo che deve essere esplicitamente programmato e finanziato. Il diritto di proposta del dipartimento è tuttavia subordinato alla decisione finale del direttore generale, cui spetta l'adozione del programma di attività.

Rilievo costituzionale e raccordo con i LEA

L'istituzione del dipartimento di prevenzione come struttura obbligatoria delle ASL si raccorda con l'articolo 32 della Costituzione, che tutela la salute come «fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività». La dimensione collettiva della salute — quella presidiata dal dipartimento — è espressamente richiamata dalla Costituzione e costituisce il fondamento della prevenzione quale funzione pubblica irrinunciabile. I livelli essenziali di assistenza (LEA), definiti dal D.P.C.M. 12 gennaio 2017, includono espressamente le attività di «prevenzione collettiva e sanità pubblica» tra i macro-livelli garantiti dal SSN su tutto il territorio nazionale.