Art. 7 D.Lgs. 502/1992 — Dipartimenti di prevenzione

Genesi e contesto normativo

Il D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, costituisce la norma fondativa della riforma del Servizio sanitario nazionale avviata dal ministro De Lorenzo. L'articolo 7, nella sua versione originaria, aveva istituito i dipartimenti di prevenzione come strutture operative delle ASL. Il D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229 (riforma Bindi), ha abrogato il comma 1 e ridisegnato in modo sistematico la disciplina attraverso gli articoli 7-bis, 7-ter e 7-quater, lasciando in vigore i commi 2 e 3 dell'articolo 7 che regolano il raccordo istituzionale tra centro e periferia.

La funzione di indirizzo e coordinamento del Ministero

Il comma 2 attribuisce al Ministero della salute (già «della sanità») il compito di assicurare l'uniforme attuazione delle normative comunitarie e degli standard fissati dagli organismi internazionali. Si tratta di una funzione di alta amministrazione che si colloca al vertice del sistema multi-livello tracciato dalla riforma del titolo V della Costituzione (legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3): le materie di «tutela della salute» rientrano nella competenza concorrente Stato-Regioni, ma la determinazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA) e il recepimento del diritto dell'Unione europea restano prerogativa statale ai sensi dell'articolo 117, commi 2 e 3, della Costituzione.

Per esercitare tale funzione il Ministero si avvale di una rete di enti pubblici con competenze scientifiche differenziate: l'Istituto superiore di sanità (ISS) per gli aspetti epidemiologici e di ricerca biomedica; l'ISPESL (oggi confluito nell'INAIL per effetto del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81) per la sicurezza e la prevenzione sul lavoro; gli istituti zooprofilattici sperimentali per la sanità animale e la sicurezza alimentare; l'Agenzia per i servizi sanitari regionali (poi divenuta AGENAS) per il monitoraggio delle performance regionali; l'ANPA (poi ISPRA) per la protezione ambientale; i laboratori del CNR e dell'ENEA per la ricerca scientifica applicata.

Il flusso informativo ISPESL-INAIL verso i dipartimenti di prevenzione

Il comma 3 istituisce un obbligo di comunicazione verso il basso: i dipartimenti di prevenzione, per il tramite della regione, devono acquisire dall'ISPESL e dall'INAIL «ogni informazione utile ai fini della conoscenza dei rischi per la tutela della salute e per la sicurezza degli ambienti di lavoro». La norma anticipa la logica di condivisione dei dati che sarà poi sistematizzata dal D.Lgs. 81/2008 (Testo Unico salute e sicurezza sul lavoro), che all'articolo 8 ha istituito il Sistema informativo nazionale per la prevenzione (SINP), alimentato proprio dall'INAIL e dalle ASL.

Il legislatore ha esplicitamente previsto che la trasmissione avvenga «anche attraverso strumenti telematici», locuzione inserita per spingere verso l'informatizzazione dei flussi in un'epoca in cui le basi dati amministrative erano ancora prevalentemente cartacee. Oggi tale obbligo si concretizza nel portale INAIL e nelle integrazioni con i sistemi regionali di sorveglianza degli infortuni e delle malattie professionali.

Rapporto con il D.Lgs. 229/1999 e il quadro attuale

L'abrogazione del comma 1 ad opera del D.Lgs. 229/1999 va letta sistematicamente con l'introduzione degli articoli 7-bis, 7-ter e 7-quater, che hanno integralmente ridisciplinato la struttura, le funzioni e l'organizzazione del dipartimento di prevenzione. Il legislatore del 1999 ha scelto di mantenere in vita i commi 2 e 3 dell'articolo 7 perché essi non riguardano l'organizzazione interna del dipartimento, bensì il raccordo interistituzionale con gli enti tecnici nazionali, che rimane invariato nella sua essenza.

Profili di interesse pratico per le ASL

Per gli operatori dei dipartimenti di prevenzione, i commi 2 e 3 dell'articolo 7 hanno rilevanza concreta sotto almeno tre profili. In primo luogo, legittimano la richiesta alle strutture centrali (ISS, INAIL) di supporto tecnico-scientifico nelle istruttorie complesse (valutazioni di rischio, controlli su agenti chimici, biologici o fisici). In secondo luogo, fondano l'obbligo dell'ASL di aggiornarsi sulle banche dati degli infortuni e delle malattie professionali INAIL, indispensabili per la programmazione dell'attività ispettiva. In terzo luogo, riconoscono implicitamente la rete delle ARPA regionali come struttura di supporto analitico e ambientale, raccordo poi esplicitato dall'articolo 7-quinquies.

Evoluzione normativa e prospettive

Il panorama degli enti richiamati al comma 2 ha subito nel tempo significative trasformazioni istituzionali: l'ISPESL è stato soppresso e le sue funzioni assorbite dall'INAIL con il D.Lgs. 106/2009; l'ANPA è diventata APAT e poi ISPRA con la legge 28 giugno 2016, n. 132; l'Agenzia per i servizi sanitari regionali è stata trasformata in AGENAS. Il testo dell'articolo 7, tuttavia, non è stato aggiornato a tali mutamenti, per cui il riferimento agli enti originari deve essere interpretato estensivamente come rinvio ai rispettivi successori istituzionali. Questa tecnica di rinvio statico, comune nel diritto sanitario, può generare incertezze applicative che solo circolari ministeriali o interventi interpretativi risolvono in via pratica.