Art. 65 Codice del Processo Amministrativo — Istruttoria presidenziale e collegiale

Commento

Ratio e collocazione nel codice

L'art. 65 c.p.a. disciplina la ripartizione delle competenze istruttorie tra organo monocratico — il presidente della sezione o il magistrato da lui delegato — e organo collegiale. La norma risponde a un'esigenza organizzativa del processo amministrativo: consentire l'adozione di misure istruttorie senza attendere la costituzione del collegio e la fissazione dell'udienza, evitando ritardi che pregiudicherebbero l'effettività della tutela. Al tempo stesso, la riserva collegiale per i mezzi istruttori più complessi — consulenza tecnica e verificazione — garantisce che le decisioni con maggiore impatto sul giudizio siano adottate dall'organo che poi dovrà decidere nel merito.

Istruttoria presidenziale: il comma 1

Il comma 1 attribuisce al presidente della sezione — o a un magistrato da lui delegato — il potere di adottare «i provvedimenti necessari per assicurare la completezza dell'istruttoria» su istanza motivata di parte. La formula «istanza motivata» non è solo un requisito formale: la motivazione serve a individuare con precisione il vulnus istruttorio e a consentire al presidente di valutare la rilevanza del mezzo richiesto. I provvedimenti presidenziali hanno natura interlocutoria e si concretizzano in ordinanze o decreti; la loro adozione è in genere più rapida di quella collegiale, poiché non richiede la convocazione del collegio. Rientrano in questa categoria le richieste di chiarimenti, le intimazioni a depositare documenti, le richieste di informazioni all'amministrazione resistente. Il potere presidenziale si distingue da quello cautelare (artt. 55-62 c.p.a.) per il fatto che riguarda la fase istruttoria del merito e non la sospensione degli effetti dell'atto impugnato.

Istruttoria collegiale: il comma 2

Quando l'istruttoria è disposta dal collegio, la norma impone l'adozione di un'ordinanza che deve contestualmente fissare la data della successiva udienza di trattazione. Questo meccanismo serve a evitare che la fase istruttoria si protragga a tempo indeterminato, garantendo un filo diretto tra l'accertamento tecnico e la trattazione del merito. L'ordinanza collegiale è anche il veicolo processuale con cui si dispone la verificazione (art. 66 c.p.a.) e la consulenza tecnica d'ufficio (art. 67 c.p.a.): il comma 2 ribadisce che queste due decisioni «sono sempre adottate dal collegio», sottraendole esplicitamente alla competenza del presidente delegato. La riserva ha una sua logica profonda: verificazione e CTU incidono in modo sostanziale sul giudizio, richiedendo la valutazione di quesiti tecnici che poi confluiranno nella motivazione della sentenza; è quindi necessario che l'organo giudicante nella sua composizione collegiale sia coinvolto fin dall'inizio nella formulazione dei quesiti e nell'individuazione degli esperti.

Omesso deposito del fascicolo procedimentale: il comma 3

Il comma 3 si occupa di una patologia frequente nella pratica: l'amministrazione resistente non provvede al deposito del provvedimento impugnato e degli altri atti del procedimento entro il termine di cui all'art. 46 c.p.a. (sessanta giorni dalla notifica del ricorso). In tal caso, il presidente, un magistrato delegato ovvero il collegio — su istanza di parte o d'ufficio — ordina l'esibizione degli atti «nel termine e nei modi opportuni». Il riferimento all'art. 46 c.p.a. è esplicito e conferma che il potere di cui al comma 3 è il rimedio processuale previsto per l'inadempimento dell'obbligo di deposito documentale imposto all'amministrazione. L'ordine di esibizione si raccorda con il potere di cui all'art. 64 comma 3 c.p.a. (acquisizione officiosa di documenti della PA) e con la facoltà del giudice di trarre argomenti di prova dal comportamento omissivo dell'ente ai sensi dell'art. 64 comma 4 c.p.a. In questo modo si crea un sistema di incentivi processuali che favorisce la collaborazione dell'amministrazione e la completezza del contraddittorio.

Profili pratici e rapporto con le altre norme

Nella pratica quotidiana del TAR, l'istruttoria presidenziale è uno strumento agile, spesso attivato nella fase preparatoria dell'udienza quando emergono lacune documentali. Il presidente o il magistrato istruttore fissa un'udienza camerale o emette un decreto presidenziale, assegna un termine breve all'amministrazione per il deposito degli atti e rinvia al merito. Il meccanismo si coordina con l'art. 73 c.p.a. sull'avviso di udienza e con l'art. 74 c.p.a. sull'udienza di discussione. Per i giudizi in materia di appalti pubblici, il rito speciale accelerato di cui all'art. 120 c.p.a. (rinviando al D.Lgs. 36/2023) prevede termini dimidiati anche per le attività istruttorie; in tale contesto l'istruttoria presidenziale assume un ruolo ancora più rilevante per la rapidità con cui consente di acquisire gli atti di gara. La norma si inserisce nel quadro del principio costituzionale di ragionevole durata del processo (art. 111 Cost.) e del principio di effettività della tutela (artt. 24 e 113 Cost.).