Art. 64 Codice del Processo Amministrativo — Disponibilità, onere e valutazione della prova

Commento

Ratio e collocazione sistematica

L'art. 64 c.p.a. è la norma generale sull'onere, la disponibilità e la valutazione della prova nel processo amministrativo. Si colloca subito dopo l'art. 63, che cataloga i mezzi di prova ammissibili, e insieme a esso forma il nucleo del Capo II dedicato all'istruttoria. La disposizione risolve una tensione strutturale del processo amministrativo: da un lato, la controversia verte su atti autoritativi e l'accertamento della loro legittimità può richiedere l'acquisizione di documentazione detenuta in via esclusiva dall'amministrazione; dall'altro, il processo è pur sempre contenzioso tra parti portatori di interessi contrapposti, il che impone di distribuire l'onere probatorio secondo le regole generali. La norma bilancia queste esigenze attraverso quattro commi che toccano aspetti distinti ma complementari della materia probatoria.

Onere della prova: il comma 1

Il comma 1 sancisce il principio dispositivo in materia probatoria: «spetta alle parti l'onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità». La formula «nella loro disponibilità» è fondamentale: l'onere non può ricadere sulla parte rispetto a prove che essa non è in grado di procurarsi, tipicamente documenti detenuti dalla pubblica amministrazione. In questo senso l'art. 64 comma 1 è complementare all'art. 64 comma 3 e all'art. 116 c.p.a., che disciplina il ricorso avverso il diniego di accesso ai documenti. La parte privata deve allegare i fatti e produrre le prove nella propria disponibilità; per i documenti che non ha potuto ottenere, può ricorrere ai poteri ufficiosi del giudice.

Principio di acquisizione e fatti non contestati: il comma 2

Il comma 2 contiene due regole distinte. La prima impone al giudice di porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti: è il corollario del principio dispositivo, che vieta al giudice di ignorare prove ritualmente acquisite. La seconda regola riguarda i «fatti non specificatamente contestati dalle parti costituite»: se la parte resistente non contesta un fatto allegato dal ricorrente, il giudice può considerarlo pacifico e non abbisognevole di prova. L'inciso «salvi i casi previsti dalla legge» lascia spazio a ipotesi in cui la legge imponga al giudice di verificare d'ufficio determinati presupposti, indipendentemente dalla contestazione delle parti. Il principio di non contestazione opera solo nei confronti delle parti che si siano costituite: il contumace non presta acquiescenza tacita ai fatti allegati.

Potere officioso di acquisizione nei confronti della PA: il comma 3

Il comma 3 costituisce una delle peculiarità più rilevanti del processo amministrativo rispetto a quello civile: il giudice può disporre d'ufficio l'acquisizione di «informazioni e documenti utili ai fini del decidere che siano nella disponibilità della pubblica amministrazione». Questo potere è espressione del principio di effettività della tutela giurisdizionale (artt. 24 e 113 Cost.) e risponde alla necessità di riequilibrare la posizione del privato rispetto all'amministrazione, che detiene la documentazione procedimentale. In pratica il potere si esercita tramite ordinanza istruttoria, con la quale il collegio o il presidente (art. 65 c.p.a.) ingiunge all'amministrazione di depositare gli atti entro un termine. Se l'amministrazione non adempie, il giudice può valutare il comportamento inadempiente ai sensi del comma 4, traendone argomenti di prova contro l'ente.

Prudente apprezzamento e argomenti di prova: il comma 4

Il comma 4 regola la valutazione della prova e introduce due principi. Il primo — valutazione secondo «prudente apprezzamento» — rispecchia il sistema della libera valutazione delle prove in contrapposto al sistema delle prove legali: il giudice non è vincolato a una gerarchia formale dei mezzi di prova, ma forma il proprio convincimento guardando all'insieme degli elementi acquisiti. Il secondo principio — trarre «argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel corso del processo» — è mutuato dall'art. 116 comma 2 c.p.c. e ha un'applicazione particolarmente incisiva nel processo amministrativo: se l'amministrazione non deposita il fascicolo, non risponde alle ordinanze istruttorie o adotta un comportamento contraddittorio, il giudice può valutarne negativamente la condotta. Questo potere svolge una funzione deterrente e incoraggia la cooperazione delle parti con il giudice, in linea con il principio del giusto processo (art. 111 Cost.).

Rapporto con l'accesso agli atti e con il diritto alla difesa

L'art. 64 si raccorda con la disciplina dell'accesso documentale (L. 241/1990, artt. 22 ss.) e con il ricorso avverso il diniego di accesso regolato dagli artt. 116 e 117 c.p.a. Prima di affidarsi ai poteri ufficiosi del giudice, la parte privata deve aver tentato, quando possibile, di acquisire i documenti attraverso l'accesso procedimentale. L'art. 64 e l'art. 116 c.p.a. si integrano: se il diniego di accesso è illegittimo, il rimedio è l'impugnazione autonoma; se l'amministrazione non ha depositato gli atti in giudizio, opera il potere officioso del comma 3. Il corretto esercizio del potere istruttorio officioso garantisce il diritto alla prova e, in ultima analisi, il diritto di difesa sancito dall'art. 24 Cost.