Art. 59 Codice del Processo Amministrativo — Esecuzione delle misure cautelari

Commento

Ratio e collocazione sistematica

L'art. 59 del codice del processo amministrativo affronta uno dei profili più delicati dell'intera tutela cautelare: l'effettività esecutiva. Una misura cautelare rimasta inattuata è, sul piano pratico, equivalente a una misura negata: il ricorrente continua a subire il pregiudizio che il giudice aveva inteso sospendere o impedire. La norma si inserisce nel sistema di garanzie processuali che l'art. 24 della Costituzione impone, riconoscendo il diritto alla tutela giurisdizionale non solo sul piano della cognizione ma anche su quello dell'attuazione delle pronunce. Il legislatore ha scelto una soluzione tecnica robusta: dotare il giudice cautelare degli stessi poteri che possiede nel giudizio di ottemperanza, ossia i più incisivi strumenti coercitivi e sostitutivi previsti dall'ordinamento processuale amministrativo.

Presupposti per l'istanza attuativa

Il rimedio di cui all'art. 59 si attiva quando il provvedimento cautelare non sia eseguito, in tutto o in parte. L'inattuazione può essere totale — l'amministrazione ignora completamente la misura — oppure parziale, nel caso in cui l'ente adempia solo formalmente o in misura insufficiente. Il soggetto legittimato a proporre l'istanza è l'«interessato», da intendersi come la parte che aveva ottenuto la misura cautelare e che soffre della mancata esecuzione. L'istanza deve essere motivata — occorre cioè illustrare in modo specifico in che cosa consista l'inattuazione — e deve essere notificata alle altre parti del giudizio, in ossequio al principio del contraddittorio garantito dall'art. 111 della Costituzione. La notificazione alle controparti è essenziale: l'amministrazione resistente deve poter rappresentare la propria posizione, eventualmente giustificando ritardi o difficoltà nell'esecuzione.

I poteri del TAR nella fase attuativa

La disposizione più significativa dell'art. 59 è quella secondo cui il tribunale amministrativo regionale «esercita i poteri inerenti al giudizio di ottemperanza di cui al Titolo I del Libro IV». Tale rinvio è di grande portata pratica: il TAR può adottare tutte le misure previste nel giudizio di ottemperanza, tra cui la nomina di un commissario ad acta che si sostituisce all'amministrazione inadempiente, l'adozione di misure coercitive indirette (penalità di mora, analoghe alle astreintes di derivazione francese), e l'emanazione di ogni ulteriore provvedimento necessario a dare attuazione alla misura cautelare. Questo arsenale di poteri rende l'art. 59 uno strumento assai potente: non si tratta di una semplice diffida o di un'esortazione all'adempimento, bensì di un meccanismo che, in estrema sintesi, consente al giudice di surrogare l'inerzia dell'amministrazione. Il richiamo al giudizio di ottemperanza è logicamente coerente: in entrambi i casi si tratta di garantire che una pronuncia giurisdizionale venga rispettata da un'amministrazione pubblica.

Regime delle spese nella fase attuativa

Il comma 1 dell'art. 59 detta anche una specifica disciplina sulle spese. La liquidazione operata in sede attuativa è autonoma e indipendente da quella che consegue al giudizio di merito, salvo diversa statuizione espressa nella sentenza. La logica è simile a quella dell'art. 57 c.p.a. sulle spese dell'ordinanza cautelare: le fasi del processo amministrativo hanno ciascuna una propria vita processuale e la regolamentazione delle spese riflette questa articolazione. L'amministrazione che non esegue la misura cautelare e costringe la parte a ricorrere al meccanismo attuativo si espone, quindi, a una condanna alle spese ulteriore rispetto a quella già subita nell'ordinanza cautelare, a meno che non vi siano giustificati motivi di compensazione. La sentenza di merito, emessa in un momento successivo, può modificare tale assetto, ma solo con una statuizione espressa.

Coordinamento con il giudizio di ottemperanza e profili pratici

Dal punto di vista operativo, il difensore che si trova di fronte a un'ordinanza cautelare inattuata ha più opzioni: può proporre istanza attuativa ex art. 59, oppure — se il provvedimento cautelare non eseguito è particolarmente grave — valutare se esistano gli estremi per un'ulteriore misura cautelare. Nella pratica, l'istanza ex art. 59 è preferita quando si vuole ottenere rapidamente la nomina di un commissario ad acta, che consente di bypassare l'inerzia dell'ente senza attendere la sentenza di merito. Nei giudizi in materia di appalti pubblici (rito speciale ex art. 120 c.p.a.), l'esecuzione delle misure cautelari assume rilievo particolare, poiché la stazione appaltante deve sospendere le procedure di gara o di esecuzione del contratto con effetto immediato. Un inadempimento anche temporaneo può causare danni irreversibili alla parte che ha ottenuto la sospensiva, rendendo essenziale l'attivazione del rimedio attuativo. La norma si raccorda con l'art. 114 c.p.a. (ottemperanza) e con l'art. 112 c.p.a. (presupposti del giudizio di ottemperanza), che restano il riferimento sistematico per l'esercizio dei poteri del giudice in questa sede.