Art. 30 Codice del Processo Amministrativo — Azione di condanna

Commento

Ratio e collocazione nel sistema delle azioni

L'art. 30 del Codice del processo amministrativo regola l'azione di condanna, che rappresenta uno degli elementi più innovativi introdotti dalla codificazione del 2010. Prima del codice, il risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi aveva vissuto una lunga storia evolutiva: per decenni la giurisprudenza aveva negato la risarcibilità di tale posizione soggettiva, fino alla svolta impressa dalla legislazione di fine anni novanta e dalla successiva consolidazione giurisprudenziale. La L. 205/2000 aveva già concentrato nel giudice amministrativo la cognizione sulle controversie risarcitorie connesse alla giurisdizione amministrativa; il codice del 2010 ha organizzato questa materia in modo sistematico, assegnando all'azione di condanna un autonomo statuto normativo.

La collocazione dell'art. 30 all'interno del Titolo III, Capo I (Le azioni), e il suo rapporto con l'art. 29 (azione di annullamento) e con l'art. 31 (ricorso avverso il silenzio) delineano un sistema di azioni tipiche ma non tassative, in cui il ricorrente può costruire la propria domanda combinando rimedi diversi in funzione del risultato satisfattivo voluto. L'art. 32 c.p.a. consente espressamente il cumulo delle domande, e l'art. 34 disciplina il contenuto della sentenza di condanna, consentendo al giudice di pronunciarsi in forma specifica, per equivalente o fissando criteri per la liquidazione.

Presupposti e tipologie dell'azione di condanna

Il secondo comma dell'art. 30 individua tre tipologie di condanna azionabili davanti al giudice amministrativo.

La prima e più frequente è la condanna al risarcimento del danno ingiusto da illegittimo esercizio dell'attività amministrativa: si tratta del caso in cui l'amministrazione ha adottato un provvedimento illegittimo — annullato o annullabile — causando un danno al privato. Il requisito dell'«ingiustizia» del danno richiama l'art. 2043 cod. civ. e presuppone che il pregiudizio sia conseguenza di un comportamento non iure. Nell'ambito del giudizio di legittimità, la valutazione del danno ingiusto si intreccia strettamente con la dichiarazione di illegittimità del provvedimento: l'annullamento è solitamente il presupposto logico-giuridico del risarcimento, anche se l'art. 30 ammette — come si vedrà — anche l'azione risarcitoria in via autonoma.

La seconda tipologia riguarda il danno da mancato esercizio dell'attività obbligatoria: l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere e non lo ha fatto, causando un pregiudizio. Questo caso si collega direttamente all'azione contro il silenzio-inadempimento (art. 31 c.p.a.) e al danno da ritardo (art. 30, comma 4).

La terza tipologia, riservata alla giurisdizione esclusiva, è il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi: nelle materie di cui all'art. 133 c.p.a. il giudice amministrativo conosce anche di posizioni soggettive di natura privatistica, con cognizione a tutto tondo analoga a quella del giudice civile.

L'art. 30, comma 2, prevede infine il risarcimento in forma specifica ai sensi dell'art. 2058 cod. civ., esperibile quando è possibile e non eccessivamente oneroso per il debitore ripristinare la situazione materiale lesa (es. reintegrazione in un posto di lavoro annullato, ripristino di un bene demaniale, ecc.). Nella pratica del processo amministrativo il risarcimento in forma specifica rimane meno comune rispetto alla tutela per equivalente monetario, sia per ragioni di opportunità sia per la difficoltà di esecuzione.

Il termine di centoventi giorni e la sua decorrenza

Il terzo comma dell'art. 30 fissa per la domanda risarcitoria da lesione di interessi legittimi il termine di decadenza di centoventi giorni. Si tratta di un termine di decadenza sostanziale — non processuale — il che comporta che la sua scadenza estingue direttamente il diritto al risarcimento, non solo l'azione: a differenza della prescrizione, non può essere interrotto o sospeso al di fuori dei casi espressamente previsti dalla norma.

Il dies a quo segue un criterio alternativo: il termine decorre dal giorno in cui il fatto si è verificato (rilevante soprattutto per i comportamenti illeciti, le omissioni, i danni da ritardo) oppure dal giorno della conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da quest'ultimo. Quest'ultima alternativa connette la decorrenza del termine risarcitorio alla stessa data in cui potrebbe iniziare a decorrere il termine per l'impugnazione di annullamento, anche se i due termini hanno durata differente (sessanta giorni per l'annullamento, centoventi per il risarcimento).

Nella determinazione del risarcimento il giudice è chiamato a una valutazione complessiva del comportamento delle parti: in applicazione del principio di autoresponsabilità processuale, il giudice esclude il risarcimento dei danni che il ricorrente avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti. Questo significa che chi subisce un provvedimento illegittimo e non lo impugna tempestivamente, lasciando consolidare il danno quando avrebbe potuto evitarlo ricorrendo al TAR, potrebbe vedersi ridurre o escludere il risarcimento. Si tratta di un'applicazione del principio di concorso del fatto colposo del creditore (art. 1227 cod. civ.) calibrata sulla specificità del processo amministrativo.

Il danno da ritardo e il regime del termine nel silenzio-inadempimento

Il quarto comma dell'art. 30 disciplina il danno da ritardo: quando il danno deriva dall'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento (art. 2 L. 241/1990), il termine centoventi giorni non decorre finché perdura l'inadempimento. Questa previsione tutela il privato che attende la risposta dell'amministrazione senza che il danno si cristallizzi in un unico momento: il dies a quo rimane mobile finché il silenzio persiste.

Tuttavia il legislatore ha introdotto un limite: il termine inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine di legge per provvedere. Se l'amministrazione avrebbe dovuto concludere il procedimento entro trenta giorni (art. 2 L. 241/1990) e non lo fa, il termine risarcitorio inizia a decorrere al massimo un anno dopo quella scadenza. Ciò bilanciamento tra tutela del privato e certezza dei rapporti giuridici.

Il quinto comma prevede una regola speciale per il caso in cui sia già pendente il giudizio di annullamento: la domanda risarcitoria può essere introdotta «nel corso del giudizio» di annullamento, senza necessità di un ricorso autonomo, oppure entro centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza. Questa finestra temporale posticipata consente al ricorrente di calibrare la domanda risarcitoria alla luce dell'esito del giudizio principale, senza dover necessariamente anticipare quantificazione e prova del danno prima che il quadro di illegittimità sia definitivamente accertato.

Profili pratici: la prova del danno e il principio di auto-responsabilità

Nella pratica del contenzioso amministrativo l'azione di condanna pone alcune questioni ricorrenti che il difensore deve saper gestire. La prova del danno risarcibile è onere del ricorrente: non è sufficiente la mera illegittimità dell'atto, ma occorre dimostrare l'esistenza, l'entità e il nesso causale tra il provvedimento illegittimo e il pregiudizio subito. Il giudice può avvalersi di una consulenza tecnica d'ufficio per la quantificazione, ma l'an del danno deve essere allegato e provato dalla parte.

Il principio di auto-responsabilità introdotto dal terzo comma dell'art. 30 ha una portata pratica molto rilevante: il giudice che accolga la domanda risarcitoria deve verificare se il danno era evitabile impugnando tempestivamente il provvedimento (es. chiedendo la sospensione cautelare) o adottando altri rimedi. Se il ricorrente ha rinunciato a tutelarsi e ha lasciato che il pregiudizio si aggravasse, il risarcimento può essere ridotto proporzionalmente. Questa regola incentiva un uso diligente degli strumenti processuali disponibili e limita i fenomeni di abuso del processo risarcitorio come alternativa tardiva all'impugnazione mancata.

Va infine ricordato il sesto comma, che stabilisce la competenza esclusiva del giudice amministrativo per ogni domanda risarcitoria da lesione di interessi legittimi o, in giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi: nessun'altra giurisdizione è competente su questi oggetti, in coerenza con il principio di concentrazione e di effettività sancito dall'art. 7, comma 7, c.p.a.