Art. 27 Codice del Processo Amministrativo — Contraddittorio

Commento

Ratio e collocazione sistematica

L'art. 27 inaugura il Capo I del Titolo III del Libro I del codice del processo amministrativo, dedicato al contraddittorio e all'intervento. La norma disciplina uno dei presupposti processuali fondamentali: la regolare costituzione del contraddittorio, inteso come la partecipazione al giudizio di tutti i soggetti nei cui confronti la pronuncia è destinata a produrre effetti. Il principio del contraddittorio ha copertura costituzionale nell'art. 111 Cost. («ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti») e nell'art. 24 Cost. (diritto di difesa). Nel processo amministrativo esso assume una connotazione specifica, poiché le parti non sono soltanto il ricorrente e l'amministrazione, ma anche i controinteressati: soggetti che dall'atto impugnato traggono un vantaggio diretto e immediato e che, pertanto, hanno un interesse contrario all'annullamento.

La struttura del contraddittorio nel processo amministrativo

Il comma 1 individua le componenti necessarie affinché il contraddittorio sia «integralmente costituito»: notificazione dell'atto introduttivo all'amministrazione resistente e, ove esistenti, ai controinteressati. L'identificazione dei controinteressati è uno dei passaggi più delicati nella predisposizione del ricorso: essi non coincidono con tutti i soggetti citati nell'atto amministrativo impugnato, ma sono esclusivamente coloro che da quell'atto ricevono un vantaggio individuabile e diretto, e che pertanto sarebbero pregiudicati dall'eventuale annullamento. La giurisprudenza ha consolidato questo criterio selettivo, distinguendo i controinteressati «in senso tecnico» — ai quali il ricorso deve essere notificato a pena di inammissibilità — dagli interventori volontari, la cui mancata chiamata in giudizio non determina di per sé vizi procedurali.

Il combinato disposto dell'art. 27, comma 1, e dell'art. 41, comma 2, c.p.a. — che prescrive la notifica del ricorso alle parti nei cui confronti è proposto — definisce l'ambito soggettivo del processo. La mancata notifica a un controinteressato necessario rende il giudizio improcedibile (art. 35, comma 1, lett. c, c.p.a.) laddove il giudice, rilevato il vizio, ordini l'integrazione del contraddittorio e questa non avvenga nel termine assegnato.

L'ordine di integrazione e il termine perentorio

Il comma 2 regola il caso in cui il ricorso sia stato promosso solo contro alcune delle parti necessarie, senza che si sia verificata alcuna decadenza. In tale ipotesi il giudice — non limitandosi a dichiarare l'inammissibilità immediata, come invece accade quando la decadenza è già maturata — ordina l'integrazione del contraddittorio nei confronti delle parti non evocate, fissando un termine perentorio. La perentorietà del termine è espressamente sancita dalla norma e produce l'effetto estintivo del processo in caso di inosservanza: si tratta di uno dei casi di improcedibilità previsti dall'art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

L'ordine di integrazione viene emesso di regola con ordinanza in camera di consiglio o in udienza; il ricorrente deve procedere alla notifica dell'atto introduttivo alle parti mancanti entro il termine fissato e depositare la prova dell'avvenuta notifica. La ratio del meccanismo è evitare che i terzi siano vincolati da una sentenza adottata senza che abbiano avuto la possibilità di difendersi, in attuazione del principio nemo iudex sine audiatur altera parte.

I provvedimenti cautelari interinali nelle more dell'integrazione

Una disposizione di particolare rilievo pratico è contenuta nella seconda parte del comma 2: «nelle more dell'integrazione del contraddittorio il giudice può pronunciare provvedimenti cautelari interinali». Questo inciso risolve un problema concreto: se la necessità di integrare il contraddittorio posticipa la decisione cautelare definitiva, il ricorrente potrebbe subire nelle more un pregiudizio grave e irreparabile. L'art. 27 consente quindi al giudice di adottare misure cautelari provvisorie — di carattere interinale, appunto — in attesa che il contraddittorio sia completo.

I provvedimenti cautelari interinali si affiancano a quelli previsti dall'art. 56 c.p.a. per le misure cautelari monocratiche d'urgenza, e condividono con questi la funzione di tutela anticipatoria. La differenza è che le misure interinali dell'art. 27 presuppongono già l'instaurazione del contraddittorio (sia pure incompleto), mentre le misure monocratiche dell'art. 56 possono essere adottate anche ante causam o prima della scadenza del termine di difesa dei resistenti.

Profili pratici e rapporti con l'improcedibilità

Nella pratica del foro amministrativo, la verifica della corretta instaurazione del contraddittorio è uno degli adempimenti preliminari che il giudice svolge d'ufficio prima dell'udienza cautelare e, a maggior ragione, prima di quella di merito. Il difensore deve identificare con cura i controinteressati già in fase di predisposizione del ricorso: errori in questa fase possono portare alla perdita del termine per ricorrere, poiché — qualora il vizio di contraddittorio emerga solo dopo la scadenza del termine decadenziale — non sarà più possibile procedere all'integrazione senza violare l'art. 41, comma 2, c.p.a. La diligenza nella notifica ai controinteressati è dunque un adempimento di primaria importanza, strettamente connesso al rispetto dei termini processuali e alla garanzia del diritto di difesa di tutti i soggetti coinvolti dall'atto amministrativo impugnato.