Art. 28 TUEL – Articolo 28

L'art. 28 del Testo Unico degli enti locali (D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267) e' una delle disposizioni cardine in materia di comunita' montane, gli enti locali costituiti tra comuni montani e parzialmente montani per la valorizzazione delle zone di montagna e l'esercizio associato di funzioni. La norma ne definisce il ruolo funzionale e programmatorio, collocandole nel sistema delle autonomie locali quale strumento di gestione integrata di territori che presentano svantaggi strutturali e specifiche esigenze di sviluppo. La disciplina si inserisce in un quadro costituzionale che, all'art. 44, secondo comma, prevede espressamente che la legge disponga provvedimenti a favore delle zone montane.

L'esercizio associato di funzioni comunali

Il primo comma attribuisce alle comunita' montane l'esercizio associato di funzioni proprie dei comuni o ad essi conferite dalla regione, nonche' di ogni altra funzione conferita dai comuni, dalla provincia e dalla regione. Emerge così la vocazione tipica dell'ente: superare la frammentazione amministrativa dei piccoli comuni montani, spesso privi singolarmente delle risorse e delle dimensioni necessarie per gestire servizi e funzioni complesse. L'esercizio associato consente economie di scala e una gestione più efficiente, in linea con i principi di adeguatezza e differenziazione che governano l'allocazione delle funzioni amministrative.

Le funzioni per la montagna e gli interventi speciali

Il secondo comma assegna alle comunita' montane le funzioni attribuite dalla legge e gli interventi speciali per la montagna stabiliti dall'Unione europea o dalle leggi statali e regionali. La disposizione le rende destinatarie privilegiate delle politiche di sostegno alle aree montane, che a livello europeo si collegano alla coesione territoriale e alle politiche per le zone svantaggiate. Le comunita' montane diventano così il terminale operativo di interventi che provengono da più livelli di governo, con una funzione di raccordo tra le politiche generali e le esigenze del territorio.

La programmazione: il piano pluriennale di sviluppo

I commi 3 e 5 delineano la dimensione programmatoria, che e' forse il tratto più qualificante dell'ente. Le comunita' montane adottano piani pluriennali di opere e interventi e individuano gli strumenti idonei a perseguire gli obiettivi dello sviluppo socioeconomico, compresi quelli previsti dall'Unione europea, dallo Stato e dalla regione. Il piano pluriennale di sviluppo socioeconomico, e i suoi aggiornamenti, sono adottati dalle comunita' montane e approvati dalla provincia secondo le procedure stabilite dalla legge regionale. Si configura così un procedimento a doppio livello, in cui l'ente di prossimita' elabora la programmazione e la provincia esercita un controllo di coerenza con la pianificazione di area vasta.

Il raccordo con la pianificazione territoriale

Il comma 4 specifica che le comunita' montane, attraverso le indicazioni urbanistiche del piano pluriennale di sviluppo, concorrono alla formazione del piano territoriale di coordinamento. La norma realizza un'integrazione tra la programmazione socioeconomica propria della comunita' montana e la pianificazione territoriale di competenza provinciale: le scelte di sviluppo del territorio montano non restano isolate, ma confluiscono nel disegno urbanistico di area vasta, garantendo coerenza tra le politiche di sviluppo e l'assetto del territorio.

Il vincolo di destinazione delle risorse

Il comma 6 pone un principio di stretta finalizzazione: gli interventi finanziari disposti dalle comunita' montane e da altri soggetti pubblici a favore della montagna sono destinati esclusivamente ai territori classificati montani. Si tratta di una garanzia contro la dispersione delle risorse: i fondi per la montagna devono rimanere ancorati al loro scopo, evitando che siano dirottati verso aree non montane. Il vincolo si collega alla classificazione dei territori montani, che costituisce il presupposto tecnico per l'erogazione degli interventi speciali.

Il rinvio all'art. 32, comma 5

Il comma 7 dispone che alle comunita' montane si applicano le disposizioni dell'art. 32, comma 5, TUEL, dettato in materia di unioni di comuni. Il rinvio testimonia l'affinita' strutturale tra i due istituti, entrambi forme di gestione associata sovracomunale. L'estensione di parte della disciplina delle unioni alle comunita' montane risponde a un'esigenza di coerenza sistematica, evitando duplicazioni normative e assicurando un trattamento uniforme di profili comuni alle aggregazioni di enti.

Inquadramento e profili evolutivi

Le comunita' montane hanno conosciuto, nel tempo, una vicenda istituzionale complessa, segnata da interventi di razionalizzazione e da un ruolo crescente affidato alla legislazione regionale, competente in materia di ordinamento di questi enti. L'art. 28 conserva tuttavia il suo valore di norma di principio, perché fotografa la funzione storica delle comunita' montane: l'esercizio associato di funzioni e la programmazione dello sviluppo dei territori montani. Per la concreta operativita' dell'ente occorre sempre tenere conto della specifica legislazione regionale, che ne disciplina costituzione, organi e funzioni nel rispetto della cornice del Testo Unico.

Il riparto di competenze tra Stato e regioni

La materia delle comunita' montane si colloca in un punto di intersezione tra competenze statali e regionali. Dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, l'ordinamento di questi enti e' stato ampiamente ricondotto alla competenza regionale, sicche' spetta alle regioni disciplinarne la costituzione, gli organi, le funzioni e i meccanismi di finanziamento. L'art. 28 TUEL conserva pero' un valore di norma quadro, fissando i tratti essenziali e i principi che le legislazioni regionali sono chiamate a sviluppare. Questo assetto multilivello richiede di leggere la disposizione statale congiuntamente alla normativa regionale, che può modulare diversamente l'organizzazione e le attribuzioni dell'ente nel rispetto dei principi fondamentali.

Il valore della classificazione dei territori montani

Un elemento ricorrente nell'art. 28 e' il riferimento ai territori classificati montani. La classificazione non e' un dettaglio formale: e' il presupposto tecnico-giuridico che individua l'ambito di operativita' delle politiche per la montagna e il perimetro entro cui possono essere indirizzate le risorse vincolate. Da essa dipende l'accesso agli interventi speciali e l'applicazione del vincolo di destinazione di cui al comma 6. La corretta individuazione dei territori montani, secondo i criteri stabiliti dalla legge, assume quindi un rilievo centrale, perché condiziona sia l'ambito di esercizio delle funzioni sia la legittima allocazione dei finanziamenti destinati allo sviluppo della montagna.