Art. 24 Codice del Processo Amministrativo — Procura alle liti

Commento

Ratio e collocazione nel codice

L'art. 24 del codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010) regolamenta la procura alle liti nel processo amministrativo, con una disposizione di portata apparentemente semplice ma di notevole importanza pratica. La norma stabilisce il contenuto minimo della procura, chiarendo che il mandato rilasciato per «agire e contraddire davanti al giudice» si intende esteso — salva diversa disposizione espressa — alla proposizione dei motivi aggiunti e del ricorso incidentale. La collocazione nel Titolo II della Parte II del codice, dedicato alle parti e ai difensori, sottolinea la funzione strumentale della procura rispetto all'esercizio del diritto di difesa garantito dall'art. 24 Cost.

La procura alle liti: natura e forme

La procura alle liti è l'atto con cui la parte conferisce al difensore il potere di compiere atti processuali in suo nome. Nel processo amministrativo, la procura può essere apposta a margine o in calce al ricorso introduttivo oppure rilasciata con atto separato (procura notarile o scrittura privata autenticata). Con il processo amministrativo telematico (PAT), la procura viene conferita anche in forma digitale, con firma elettronica qualificata della parte o autenticazione da parte del difensore, nel rispetto delle disposizioni del d.P.C.M. 16 febbraio 2016 e del rinvio all'art. 16-sexies del d.l. 179/2012, richiamato dall'art. 25, comma 1-bis, c.p.a.

La procura è un elemento essenziale dell'atto di ricorso: la sua mancanza o invalidità determina l'inammissibilità del ricorso, salva la possibilità di regolarizzazione nei termini concessi dal giudice. Al contrario, un difetto formale non sostanziale della procura — come l'apposizione in calce invece che a margine — è generalmente sanabile.

Estensione legale alla proposizione dei motivi aggiunti

Il nucleo innovativo dell'art. 24 c.p.a. è la previsione per cui la procura si intende conferita anche per i motivi aggiunti. I motivi aggiunti (art. 43 c.p.a.) sono lo strumento con cui il ricorrente amplia il thema decidendum del giudizio già pendente, impugnando provvedimenti sopravvenuti connessi all'oggetto del ricorso principale o deducendo vizi non conosciuti al momento della proposizione del ricorso. Poiché i motivi aggiunti si innestano nel medesimo procedimento, sarebbe irragionevole richiedere una nuova procura per consentire al difensore già nominato di presentarli: il legislatore ha quindi stabilito per legge che la procura originaria li comprende.

L'estensione opera in modo automatico, senza necessità di alcuna formalità aggiuntiva. La parte che voglia escludere questa estensione — ad esempio perché intende gestire direttamente la nuova fase o nominare un difensore diverso — deve disporre diversamente nell'atto di procura, con clausola espressa di limitazione.

Estensione legale al ricorso incidentale

Analoga estensione riguarda il ricorso incidentale. Il ricorso incidentale (art. 42 c.p.a.) è lo strumento con cui il resistente o il controinteressato propone impugnazioni o eccezioni di carattere sostanziale nei confronti del ricorrente principale, ampliando il contraddittorio in senso longitudinale. Nel processo amministrativo, il ricorso incidentale ha un'importanza particolare soprattutto nelle controversie in materia di appalti pubblici: il concorrente pretermesso può impugnare incidentalmente la posizione del ricorrente principale, chiedendo al giudice di esaminare prioritariamente la legittimità dell'ammissione dello stesso alla gara.

Anche per il ricorso incidentale, la ratio dell'art. 24 è quella di evitare che l'avvocato della parte che intenda proporre questa forma di impugnazione debba munirsi di una nuova procura, con il conseguente rischio di perdere termini processuali a causa di adempimenti formali. La procura originaria copre automaticamente il ricorso incidentale, senza necessità di integrazioni.

Profili pratici e limiti

Sul piano pratico, l'art. 24 semplifica significativamente la gestione processuale della difesa: il difensore può operare con continuità lungo tutto l'arco del giudizio, proporre motivi aggiunti all'emergere di nuovi vizi o provvedimenti lesivi, e presentare ricorso incidentale senza dover tornare dal cliente per l'ottenimento di una nuova procura. Questa flessibilità è coerente con il principio di sinteticità degli atti e con l'esigenza di celerità processuale che ispira il codice del 2010.

Il limite è dato dalla clausola «salvo che in essa sia diversamente disposto»: la parte che, per ragioni strategiche o di costo, voglia circoscrivere il mandato al solo ricorso principale ha la facoltà di farlo esplicitamente. In assenza di tale clausola limitativa, il difensore è autorizzato ad agire in tutte le forme previste dalla norma, anche senza un'ulteriore consultazione con la parte, purché l'attività processuale sia coerente con gli interessi del mandante e con le istruzioni ricevute. Le conseguenze di un'eventuale eccedenza del mandato si ricadono nei rapporti interni avvocato-cliente e non incidono sulla validità degli atti processuali compiuti, che rimangono efficaci nei confronti del giudice e delle controparti.