Art. 26 Codice del Processo Amministrativo — Spese di giudizio

Commento

Ratio e collocazione sistematica

L'art. 26 chiude il Titolo II del Libro I del codice del processo amministrativo, dedicato alle parti e ai difensori, e regola la disciplina delle spese di giudizio nel processo amministrativo. La norma persegue una duplice finalità: da un lato, garantire la coerenza con l'ordinamento processuale civile, richiamando esplicitamente gli artt. 91, 92, 93, 94, 96 e 97 c.p.c.; dall'altro, introdurre strumenti sanzionatori specifici per il contenzioso amministrativo, in chiave deflattiva e disincentivante rispetto all'abuso del processo.

La regola generale, mutuata dal rito civile, è la soccombenza: chi perde paga le spese. Il giudice può tuttavia compensare le spese — in tutto o in parte — quando sussistono «giusti motivi», formula che nella prassi del processo amministrativo è stata applicata con una certa elasticità, specialmente quando la questione giuridica è obiettivamente dubbia o vi siano ragioni di equità. La compensazione totale è peraltro un istituto da non abusare, pena svuotare la funzione deterrente delle spese.

Il richiamo al codice di procedura civile

Il rinvio agli artt. 91-97 c.p.c. è un rinvio dinamico, che incorpora nel processo amministrativo le norme sulla liquidazione delle spese, sulla responsabilità per lite temeraria (art. 96 c.p.c.) e sulla condanna alle spese nei procedimenti in camera di consiglio (art. 97 c.p.c.). L'art. 91 c.p.c. pone il principio di soccombenza e affida al giudice la liquidazione degli onorari sulla base dei parametri forensi vigenti (D.M. 55/2014 e successive modifiche); l'art. 92 c.p.c. consente la compensazione; l'art. 93 c.p.c. disciplina la distrazione delle spese in favore del difensore che ne abbia fatto dichiarazione; l'art. 94 c.p.c. riguarda la responsabilità del rappresentante; l'art. 96 c.p.c. introduce la responsabilità aggravata per lite temeraria in senso processual-civilistico, che nel processo amministrativo si affianca — senza sostituirla — alla sanzione pecuniaria speciale prevista dal comma 2 dell'art. 26.

Il ruolo della sinteticità degli atti nella liquidazione delle spese

Una peculiarità dell'art. 26 rispetto alla disciplina civile è il riferimento espresso ai principi di chiarezza e sinteticità degli atti processuali, enunciati dall'art. 3, comma 2, c.p.a. Tale richiamo ha un effetto concreto: il giudice può tenere conto, in sede di liquidazione, dell'eventuale violazione di quei principi, penalizzando chi ha redatto atti prolissi, oscuri o sovrabbondanti. Si tratta di un raccordo funzionale tra la regola comportamentale (sinteticità) e la regola sanzionatoria (spese), che mira a ridurre il peso dei fascicoli processuali e ad accelerare la trattazione delle cause.

La condanna aggiuntiva per motivi manifestamente infondati

Il comma 1, seconda parte, prevede una condanna aggiuntiva — autonoma rispetto alle spese ordinarie — quando la parte soccombente ha proposto motivi manifestamente infondati. In questo caso il giudice, anche d'ufficio, può condannare la parte a corrispondere alla controparte una somma «equitativamente determinata», il cui tetto è fissato nel doppio delle spese liquidate. Si tratta di una misura di carattere punitivo-deterrente che sanziona non la soccombenza in sé, ma la qualità delle censure proposte: motivi ictu oculi privi di pregio, pretestuosi o costruiti su argomenti giuridici ictu oculi insostenibili. Questa disposizione stimola il difensore a una selezione rigorosa dei motivi di ricorso, coerentemente con l'obbligo di sinteticità e con il principio di leale collaborazione tra le parti e il giudice.

La lite temeraria e la sanzione pecuniaria d'ufficio

Il comma 2 introduce una vera e propria sanzione pecuniaria pubblicistica, distinta dalla condanna alle spese e da quella per motivi manifestamente infondati. Ricorre la lite temeraria quando la parte — ricorrente o resistente — ha «agito o resistito temerariamente in giudizio»: formula che evoca la mala fede processuale o la colpa grave nella valutazione dei presupposti della propria posizione. La sanzione è pronunciata d'ufficio, senza bisogno di domanda di parte, ed è quantificata tra il doppio e il quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo.

Nelle controversie in materia di appalti pubblici, soggette al rito speciale degli artt. 119, lett. a), e 120 c.p.a., il limite massimo della sanzione è elevato: può arrivare fino all'1% del valore del contratto, qualora tale percentuale superi il tetto ordinario. La scelta legislativa riflette la consapevolezza che nel settore degli appalti il contenzioso strumentale può produrre danni economici ingenti alle stazioni appaltanti e all'economia pubblica, giustificando una risposta sanzionatoria proporzionata all'entità degli interessi in gioco. Il gettito delle sanzioni è destinato secondo le modalità previste dall'art. 15 delle norme di attuazione del c.p.a., ed entra nella fiscalità generale.

Profili pratici e rapporti con l'accesso alla giustizia

L'art. 26 va letto in combinato disposto con l'art. 24 della Costituzione, che garantisce il diritto di accesso alla giustizia, e con l'art. 111 Cost., che sancisce il giusto processo. La previsione di sanzioni severe non deve trasformarsi in un deterrente ingiustificato all'esercizio dell'azione giurisdizionale, pena la violazione del diritto di difesa. Per questo motivo la condanna per motivi manifestamente infondati è facoltativa («può altresì condannare») e quella per lite temeraria richiede la prova — o almeno l'evidenza — di un atteggiamento processuale gravemente negligente o doloso. Nella pratica forense, il rischio di una condanna ex art. 26 impone al difensore amministrativista una valutazione preventiva rigorosa della fondatezza delle censure, specie nel rito degli appalti dove i termini sono brevissimi e le poste economiche altissime.