Art. 22 Codice del Processo Amministrativo — Patrocinio

Commento

Ratio e collocazione nel codice

L'art. 22 del codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010) apre il Titolo II della Parte II, dedicato alle parti e ai difensori. La norma regola il patrocinio obbligatorio nel processo amministrativo, fissando una regola generale — la necessità dell'avvocato — e le sue modulazioni in ragione del grado di giudizio. La difesa tecnica obbligatoria non è un privilegio della classe forense, ma uno strumento di garanzia del diritto alla tutela giurisdizionale: la complessità del processo amministrativo, con i suoi termini di decadenza, i rituali del contraddittorio e la varietà delle azioni esperibili, rende necessaria la presenza di un professionista qualificato per assicurare l'effettività della tutela sancita dagli artt. 24 e 113 Cost.

Il patrocinio davanti al TAR

Il primo comma stabilisce che nei giudizi davanti ai tribunali amministrativi regionali è obbligatorio il patrocinio di avvocato. La regola vale per tutte le tipologie di ricorso — annullamento, silenzio, accesso, risarcimento — e per tutti i gradi incidentali come i procedimenti cautelari e di ottemperanza in primo grado. L'obbligo riguarda sia il ricorrente principale sia le parti resistenti e controinteressate che intendano difendersi attivamente.

L'assenza del patrocinio obbligatorio non è sanabile dalla semplice comparizione in udienza o dal deposito di memorie non sottoscritte da un avvocato: gli atti processuali privi della firma del difensore sono inammissibili. La procura alle liti, disciplinata dall'art. 24 c.p.a., formalizza il mandato difensivo e ne definisce l'estensione, comprendendo di default anche i motivi aggiunti e il ricorso incidentale.

La deroga all'obbligo di patrocinio è espressamente rinviata all'art. 23 c.p.a., che individua alcune materie in cui la parte può stare in giudizio personalmente: accesso documentale, materia elettorale e libera circolazione dei cittadini UE. La ratio di queste eccezioni risiede nella semplicità tipica di tali procedimenti e nell'esigenza di non creare barriere economiche eccessive all'accesso alla giustizia in ambiti che coinvolgono interessi diffusi e diritti fondamentali.

Il ministero dell'avvocato cassazionista davanti al Consiglio di Stato

Il secondo comma introduce una regola più severa per i giudizi davanti al Consiglio di Stato: è richiesto il ministero di avvocato ammesso al patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori, vale a dire iscritto all'albo speciale tenuto dal Consiglio Nazionale Forense ai sensi del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, e della l. 247/2012 (ordinamento forense). L'albo speciale cassazionisti raggruppa gli avvocati che abbiano superato l'esame abilitante specifico o maturato i requisiti di anzianità professionale previsti dalla normativa vigente.

La ratio della norma è coerente con la natura del giudizio di appello davanti al Consiglio di Stato, che ha carattere di giudizio di secondo grado su questioni di diritto di elevata tecnicità. L'appellante che non sia assistito da un avvocato cassazionista vede dichiarato inammissibile il proprio ricorso. La stessa regola si applica ai giudizi proposti direttamente in unico grado davanti al Consiglio di Stato (ad esempio, i ricorsi nelle materie di cui all'art. 135 c.p.a. in primo grado davanti al giudice centrale) e ai giudizi di revocazione e opposizione di terzo dinanzi al medesimo organo.

L'autopatrocinio

Il terzo comma introduce la regola dell'autopatrocinio: la parte o il soggetto che la rappresenta, qualora possieda «la qualità necessaria per esercitare l'ufficio di difensore con procura presso il giudice adito», può stare in giudizio senza il ministero di altro difensore. In concreto, un avvocato iscritto all'albo ordinario può difendere sé stesso davanti al TAR; un avvocato iscritto all'albo speciale cassazionisti può difendersi in proprio davanti al Consiglio di Stato. Questa disposizione evita un onere economico irragionevole a carico dei professionisti forensi che si trovino a essere parti di un giudizio amministrativo.

L'autopatrocinio va distinto dalla rappresentanza in senso stretto: la parte-avvocato cumula le qualità di parte e difensore, esercitando i diritti processuali di entrambe. Tale situazione impone una particolare attenzione ai problemi di conflitto di interessi qualora il giudizio abbia anche carattere personale o emotivo per il difensore-parte.

Profili pratici

Sul piano operativo, il difensore nel processo amministrativo deve iscriversi nel registro degli avvocati ammessi al patrocinio davanti al TAR competente e, per il secondo grado, verificare la propria iscrizione all'albo speciale. Nel processo amministrativo telematico (PAT), disciplinato dal d.P.C.M. 16 febbraio 2016, la firma digitale degli atti processuali da parte dell'avvocato è condizione di regolarità formale degli stessi. Il collegamento tra l'obbligo di patrocinio e il PAT è ulteriormente rafforzato dall'art. 25 c.p.a. sul domicilio, che per i processi telematici elimina l'obbligo di domiciliazione fisica nel luogo sede del giudice. La violazione dell'obbligo di patrocinio in un dato grado è vizio insanabile che determina l'inammissibilità dell'atto processuale e, nei casi più gravi, l'improcedibilità del giudizio.