In sintesi
- L'intervento ad opponendum è ammesso per i soggetti nei cui confronti la sentenza deve essere pronunciata, ma che non siano stati evocati in giudizio, senza pregiudizio del loro diritto di difesa (comma 1).
- Chiunque non sia parte e abbia interesse può intervenire accettando lo stato e il grado del giudizio in cui si trova, purché non sia decaduto dall'esercizio delle relative azioni (comma 2).
- Il giudice, anche su istanza di parte, può ordinare l'intervento di un terzo quando reputa opportuno che il processo si svolga nei suoi confronti (comma 3).
- L'intervento non può determinare una regressione del giudizio: chi interviene accetta la fase processuale già raggiunta.
Testo dell'articoloVigente
Informazione giuridica di carattere generale — Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all’Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.
Art. 28 Codice del Processo Amministrativo — Intervento
D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 — Codice del processo amministrativo
1. Se il giudizio non è stato promosso contro alcuna delle parti nei cui confronti la sentenza deve essere pronunciata, queste possono intervenirvi, senza pregiudizio del diritto di difesa.
2. Chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo stato e il grado in cui il giudizio si trova.
3. Il giudice, anche su istanza di parte, quando ritiene opportuno che il processo si svolga nei confronti di un terzo, ne ordina l’intervento.
Capo II – Azioni di cognizione
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Informazione giuridica di carattere generale — Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all'Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.
Commento
Ratio e collocazione sistematica
L'art. 28 disciplina l'istituto dell'intervento in giudizio nel processo amministrativo, articolato nelle tre forme tradizionali del diritto processuale: intervento delle parti necessarie pretermesse (comma 1), intervento volontario del terzo interessato (comma 2) e intervento coattivo su ordine del giudice (comma 3). La norma è collocata nel Capo I del Titolo III del Libro I del c.p.a., insieme all'art. 27 sul contraddittorio, a segnalare la stretta connessione tra i due istituti: entrambi rispondono all'esigenza di assicurare che tutti i soggetti toccati dalla decisione possano partecipare al processo e far valere le proprie ragioni, in attuazione degli artt. 24 e 111 della Costituzione.
L'intervento delle parti necessarie pretermesse (comma 1)
Il comma 1 riguarda la situazione in cui il ricorso non sia stato proposto nei confronti di tutte le parti nei cui confronti la sentenza deve essere pronunciata. In questo caso — che si distingue dal vizio di contraddittorio corretto dall'art. 27 comma 2 perché qui è il terzo ad attivarsi spontaneamente — i soggetti pretermessi possono intervenire nel giudizio «senza pregiudizio del diritto di difesa». La salvaguardia del diritto di difesa è la garanzia centrale di questa disposizione: il terzo che interviene nel primo grado non può essere penalizzato dalla mancata notifica del ricorso a lui indirizzata.
L'intervento ad opponendum del comma 1 è tipicamente quello del controinteressato che, pur non avendo ricevuto la notifica del ricorso, viene a conoscenza del giudizio — ad esempio tramite pubblicazione del dispositivo — e decide di costituirsi per difendere la posizione di vantaggio che gli deriva dall'atto impugnato. L'atto di intervento deve essere depositato secondo le forme previste dall'art. 50 c.p.a. e dalla disciplina del processo telematico.
L'intervento volontario del terzo interessato (comma 2)
Il comma 2 regola l'intervento volontario di chiunque abbia un interesse al giudizio ma non sia parte necessaria. La norma pone due condizioni cumulative: il soggetto non deve essere decaduto dall'esercizio delle relative azioni (diversamente, l'intervento non sarebbe ammissibile in quanto consentirebbe di eludere i termini decadenziali del ricorso), e deve accettare «lo stato e il grado in cui il giudizio si trova».
Quest'ultima condizione ha una portata pratica significativa: l'interventore non può chiedere la rinnovazione di atti processuali già compiuti, né può avanzare domande nuove rispetto a quelle già in discussione. Può, invece, svolgere difese, produrre documenti, e in genere partecipare al contraddittorio nell'ambito dei temi già introdotti dalle parti originarie. La distinzione tra intervento adesivo autonomo (che si affianca a una delle parti e introduce domande proprie) e intervento adesivo dipendente (che si limita a supportare la posizione di una delle parti originarie) è rilevante ai fini dell'ammissibilità e della latitudine delle difese consentite.
L'intervento coattivo su ordine del giudice (comma 3)
Il comma 3 attribuisce al giudice il potere — anche su istanza di parte — di ordinare che il processo si svolga nei confronti di un terzo, quando ciò è opportuno. Si tratta di un potere discrezionale, che non si sovrappone all'ordine di integrazione del contraddittorio previsto dall'art. 27 (che è obbligatorio in presenza di parti necessarie pretermesse), ma riguarda ipotesi in cui il coinvolgimento del terzo è opportuno ma non strettamente necessario per la decisione.
L'intervento coattivo risponde a ragioni di economia processuale e di completezza della cognizione: il giudice può ritenere utile, ad esempio, che il titolare di un diritto connesso a quello in controversia partecipi al giudizio, anche al fine di evitare conflitti tra giudicati o decisioni contraddittorie in procedimenti separati.
Profili pratici e rapporti con il contraddittorio
Dal punto di vista operativo, l'intervento volontario deve essere depositato in anticipo rispetto all'udienza, secondo i termini previsti per il deposito di atti difensivi (artt. 73 e 55 c.p.a. per le fasi rispettivamente di merito e cautelari). Nel rito degli appalti di cui all'art. 120 c.p.a., i termini sono compressi e l'intervento deve avvenire con urgenza per non perdere la possibilità di partecipare al contraddittorio. L'interventore che accede al giudizio tardivamente è soggetto alle stesse limitazioni dell'accettazione dello stato del processo: non può riaprire istruttorie già chiuse né rimettere in discussione prove già acquisite.
Va infine segnalato che l'intervento ad adiuvandum — quello del soggetto che sostiene la posizione di una delle parti originarie — è lo strumento tipicamente utilizzato da associazioni di categoria, enti esponenziali, e altri soggetti portatori di interessi diffusi o collettivi, nei limiti in cui dispongano di una legittimazione ad agire riconosciuta dall'ordinamento.
Casi pratici
Caso 1: Intervento volontario del controinteressato non notificato
Caio è aggiudicatario di un appalto e non ha ricevuto la notifica del ricorso proposto da Tizio avverso l'aggiudicazione. Venuto a conoscenza del giudizio, Caio deposita un atto di intervento ad opponendum ai sensi dell'art. 28, comma 1, c.p.a., accettando lo stato del processo e chiedendo la reiezione del ricorso a tutela della propria posizione di vantaggio.
Caso 2: Intervento adesivo dipendente di un soggetto interessato
Sempronio, residente nel Comune che ha adottato un piano regolatore impugnato da Tizio, ritiene che l'annullamento del piano pregiudicherebbe i propri interessi urbanistici. Deposita un atto di intervento ad opponendum ai sensi dell'art. 28, comma 2, c.p.a., accettando lo stato e il grado del giudizio, e svolge difese a supporto della posizione del Comune resistente.
Caso 3: Intervento coattivo disposto dal giudice
Nel giudizio promosso da Tizio contro il Ministero per l'annullamento di un'autorizzazione paesaggistica, il TAR rileva che la controversia coinvolge anche gli interessi della Soprintendenza, non evocata in giudizio. Il giudice, ai sensi dell'art. 28, comma 3, c.p.a., ordina l'intervento della Soprintendenza, ritenendo opportuno che il processo si svolga in sua presenza per una più completa cognizione dei fatti.
Domande frequenti
Qual è la differenza tra intervento e integrazione del contraddittorio?
L'integrazione del contraddittorio (art. 27 c.p.a.) è obbligatoria e disposta dal giudice quando mancano parti necessarie; l'intervento (art. 28 c.p.a.) è invece volontario o ordinato discrezionalmente, e riguarda soggetti la cui presenza è utile ma non strettamente indispensabile per la decisione.
Chi può intervenire volontariamente in un giudizio amministrativo?
Chiunque non sia già parte del giudizio, non sia decaduto dall'esercizio delle relative azioni e abbia un interesse nella controversia, a condizione che accetti lo stato e il grado del processo in cui si inserisce.
L'interventore può proporre domande nuove?
In linea generale no: chi interviene volontariamente accetta lo stato del giudizio e non può introdurre domande autonome che vadano oltre il thema decidendum già definito dalle parti originarie; può svolgere difese e produrre documenti pertinenti.
Cosa si intende per accettazione dello stato e del grado del giudizio?
Significa che l'interventore non può riaprire fasi processuali già chiuse, chiedere la ripetizione di attività già compiute, né fruire di termini scaduti; deve inserirsi nel giudizio nella fase in cui si trova al momento dell'intervento.
L'intervento coattivo è un obbligo o una facoltà del giudice?
È una facoltà discrezionale: il comma 3 usa il termine 'può', a differenza dell'art. 27 che impone al giudice di ordinare l'integrazione del contraddittorio quando mancano parti necessarie.
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