- La competenza territoriale del TAR è inderogabile: è competente il TAR nella cui circoscrizione l'amministrazione ha la propria sede o i cui effetti diretti sono limitati al territorio regionale.
- Per le controversie sui pubblici dipendenti è inderogabilmente competente il TAR nella cui circoscrizione si trova la sede di servizio del dipendente.
- Per gli atti statali a effetti ultra-regionali è inderogabilmente competente il TAR Lazio, sede di Roma; per gli atti di soggetti pubblici ultra-regionali, il TAR nella cui circoscrizione ha sede il soggetto.
- La competenza inderogabile si estende anche alle misure cautelari, evitando che l'urgenza provochi la deroga ai criteri territoriali.
- La competenza del provvedimento principale attrae quella sugli atti presupposti, salvo che si tratti di atti normativi o generali per i quali restano fermi i criteri ordinari.
Testo dell'articoloVigente
Art. 13 Codice del Processo Amministrativo — Competenza territoriale inderogabile
D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 — Codice del processo amministrativo
1. Sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni è inderogabilmente competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede. Il tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede.
2. Per le controversie riguardanti pubblici dipendenti è inderogabilmente competente il tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio.
3. Negli altri casi è inderogabilmente competente, per gli atti statali, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma e, per gli atti dei soggetti pubblici a carattere ultra regionale, il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede il soggetto.
4. La competenza di cui al presente articolo e all’articolo 14 è inderogabile anche in ordine alle misure cautelari.
4-bis. La competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza.
La competenza di cui al presente articolo e all’articolo 14 è inderogabile anche in ordine alle misure cautelari.
Stesso numero, altri codici
- Art. 13 Cod. Amb. — Redazione del rapporto ambientale
- Art. 13 D.Lgs. 159/2011 — Rapporti della sorveglianza speciale con le misure di sicurezza e la libertà vigilata
- Art. 13 D.Lgs. 209/2005 — Autorizzazione
- Art. 13 D.Lgs. 42/2004 — Dichiarazione dell'interesse culturale
- Art. 13 CAD — Formazione informatica dei dipendenti pubblici
- Art. 13 Codice Civile: Società
Commento
Ratio e collocazione nel sistema della competenza territoriale
L'articolo 13 del Codice del processo amministrativo disciplina la competenza territoriale inderogabile dei Tribunali amministrativi regionali, ponendo la regola fondamentale che governa la distribuzione territoriale delle controversie nel primo grado di giudizio. A differenza della competenza nel processo civile, che conosce deroghe convenzionali (foro contrattuale) e alcune ipotesi di competenza relativa, nel processo amministrativo la competenza territoriale è per definizione inderogabile: le parti non possono convenire un TAR diverso da quello indicato dalla legge, e il giudice deve rilevare d'ufficio la propria incompetenza. Questa impostazione riflette la struttura organizzativa della giustizia amministrativa in Italia: i TAR sono giudici regionali, ciascuno operante in una circoscrizione definita, e la ripartizione territoriale della competenza risponde a criteri di prossimità tra il giudice e il territorio in cui l'atto produce i suoi effetti. L'art. 13 va letto in raccordo con l'art. 14 (competenza del Consiglio di Stato in unico grado), con l'art. 15 (regolamento di competenza) e con l'art. 16 (translatio per incompetenza).
Il criterio generale: sede dell'amministrazione e ambito territoriale degli effetti
Il primo comma enuncia il criterio generale di competenza in una duplice formulazione. Da un lato, è competente il TAR nella cui circoscrizione l'amministrazione ha la propria sede; dall'altro, è comunque competente il TAR nella cui circoscrizione gli effetti diretti dell'atto sono limitati all'ambito regionale. I due criteri operano in modo alternativo e tendono a coincidere nel caso più frequente: quando un Comune o una Regione adotta un provvedimento che produce effetti nel proprio territorio, il TAR competente è quello della Regione in cui ha sede l'ente. La norma distingue tra sede dell'amministrazione e ambito territoriale degli effetti del provvedimento per gestire i casi in cui i due criteri divergono: si pensi a un'amministrazione statale periferica che adotta un provvedimento con effetti limitati a una singola regione — in questo caso entrambi i criteri orientano verso il medesimo TAR. L'aggettivo «inderogabilmente» che accompagna entrambe le locuzioni è espressamente reiterato dal comma 4, a sottolineare che non vi sono eccezioni al carattere tassativo della competenza territoriale, neppure nelle ipotesi di urgenza cautelare.
La competenza per i pubblici dipendenti: il criterio della sede di servizio
Il secondo comma prevede un criterio speciale per le controversie riguardanti i pubblici dipendenti: è inderogabilmente competente il TAR nella cui circoscrizione si trova la sede di servizio del dipendente. Questo criterio deroga al criterio generale della sede dell'amministrazione e si giustifica con la considerazione che le controversie sul rapporto di servizio (procedure disciplinari, progressioni di carriera, trasferimenti, collocamento a riposo) hanno spesso effetti prevalenti nella sede ove il dipendente presta la propria attività, e la prossimità del giudice alla sede di servizio facilita l'accertamento dei fatti rilevanti. Va precisato che la norma si riferisce ai rapporti di pubblico impiego in senso stretto (dirigenti di ruolo, magistrati, militari, forze dell'ordine, professori universitari di ruolo) e non ai dipendenti contrattualizzati, per i quali — come visto — la giurisdizione appartiene al giudice ordinario ai sensi del D.Lgs. 165/2001. La «sede di servizio» è il luogo fisico dove il dipendente esercita le proprie funzioni, non la sede legale dell'ente datore di lavoro, e in caso di dipendente distaccato o comandato si intende la sede di svolgimento effettivo delle mansioni.
La competenza per gli atti statali e degli enti ultra-regionali: il TAR Lazio
Il terzo comma introduce due sotto-criteri per i casi in cui il provvedimento impugnato non ha effetti circoscritti all'ambito regionale. Per gli atti statali — cioè gli atti adottati da organi centrali dello Stato che producono effetti su tutto il territorio nazionale o su ambiti che superano il territorio di una singola regione — è inderogabilmente competente il TAR Lazio, sede di Roma, che per questa ragione è storicamente il TAR con il maggior carico di lavoro in Italia. Per gli atti di soggetti pubblici a carattere ultra-regionale (enti pubblici nazionali, autorità indipendenti, agenzie con sede fuori del Lazio) è invece competente il TAR nella cui circoscrizione ha sede il soggetto. Questi criteri, detti di competenza «funzionale», impediscono la frammentazione della cognizione su atti di portata generale tra più TAR regionali, garantendo uniformità di trattamento e semplificando la difesa per le amministrazioni centrali.
La vis attractiva del provvedimento principale e le misure cautelari
Il comma 4-bis, introdotto successivamente al testo originario del codice, consacra il principio della vis attractiva: la competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l'interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento. Ad esempio, se Tizio impugna un'ordinanza di demolizione emessa dal Comune (atto principale) e, nel medesimo ricorso, contesta anche il titolo edilizio originario che aveva il vizio poi sanzionato (atto presupposto), sarà competente il TAR nella cui circoscrizione ha sede il Comune, anche per il titolo edilizio. Questa regola di attrazione conosce però un'eccezione importante: non opera per gli atti normativi o generali (regolamenti, piani urbanistici generali, atti di programmazione) che restano soggetti ai criteri ordinari di competenza, anche se presupposti dall'atto principale. La ratio della deroga è che gli atti generali possono avere una portata ultra-regionale che mal si concilia con la vis attractiva di un TAR locale. Infine, il comma 4 ribadisce che la competenza inderogabile si estende alle misure cautelari: il TAR territorialmente incompetente non può adottare provvedimenti cautelari neppure in caso di urgenza, a meno che non si sia già in una fase in cui la competenza è radicata. Questo presidio evita che l'urgenza si trasformi in uno strumento per eludere le regole di riparto della competenza territoriale.
Casi pratici
Caso 1: Competenza del TAR Lazio per un atto statale ad effetti nazionali
Tizio, medico specialista, impugna il decreto del Ministero della Salute che ha approvato le nuove tabelle degli specialisti ammessi al Servizio Sanitario Nazionale, lamentando l'illegittimità dei criteri di inclusione. Poiché il decreto è un atto dello Stato con effetti sull'intero territorio nazionale, ai sensi dell'art. 13, comma 3, c.p.a. il ricorso deve essere proposto al TAR Lazio sede di Roma; il ricorso eventualmente presentato a un TAR regionale diverso sarà dichiarato incompetente.
Caso 2: Competenza per sede di servizio in una controversia sul rapporto di impiego
Caio, funzionario della Prefettura di Milano, impugna il provvedimento di trasferimento coattivo presso la Prefettura di Palermo, adottato dal Ministero dell'Interno con sede a Roma. Ai sensi dell'art. 13, comma 2, c.p.a. la competenza spetta al TAR Lombardia, in quanto sede di servizio di Caio al momento dell'adozione del provvedimento, e non al TAR Lazio (sede del Ministero) né al TAR Sicilia (destinazione del trasferimento).
Caso 3: Vis attractiva e atti presupposti nell'impugnazione di un provvedimento edilizio
Sempronio impugna davanti al TAR Campania il permesso di costruire rilasciato dal Comune di Napoli per un edificio confinante con il suo fondo, e nel medesimo ricorso contesta anche la variante al piano regolatore che aveva modificato la destinazione urbanistica dell'area. Il TAR Campania, ritenendo applicabile l'art. 13, comma 4-bis, c.p.a., attrae a sé la competenza anche sulla variante al piano regolatore, in quanto atto presupposto dal permesso di costruire; tuttavia, poiché la variante è un atto generale, la vis attractiva non opera e il TAR deve valutare separatamente la propria competenza su quel capo del ricorso.
Domande frequenti
Quale TAR è competente per i ricorsi contro provvedimenti del Governo o dei Ministeri?
In linea generale il TAR Lazio sede di Roma, poiché gli atti statali con effetti ultra-regionali sono attratti dalla competenza inderogabile di quel tribunale ai sensi dell’art. 13, comma 3, c.p.a.
Il TAR incompetente per territorio può adottare misure cautelari urgenti?
No. La competenza territoriale inderogabile si estende anche alle misure cautelari ai sensi del comma 4: il TAR territorialmente incompetente non può adottare provvedimenti urgenti, anche in presenza di ragioni di estrema urgenza.
Qual è il criterio di competenza per le controversie dei pubblici dipendenti?
È competente il TAR nella cui circoscrizione si trova la sede di servizio del dipendente al momento del provvedimento impugnato, indipendentemente dalla sede legale dell’amministrazione datrice di lavoro.
La competenza sull’atto principale attrae sempre quella sugli atti presupposti?
Sì, ma con un’eccezione: la vis attractiva non opera per gli atti normativi o generali (regolamenti, piani urbanistici generali) che sono presupposti dall’atto principale, per i quali restano fermi i criteri ordinari di competenza.
Cosa succede se il ricorso viene proposto al TAR sbagliato per incompetenza territoriale?
Il TAR adito dichiara la propria incompetenza e indica il TAR competente; ai sensi dell’art. 16 c.p.a. gli effetti del ricorso sono conservati se il giudizio è riproposto dinanzi al TAR competente entro il termine di tre mesi dalla notificazione del provvedimento che declina la competenza.
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