Indice
Testo dell'articoloVigente
Informazione giuridica di carattere generale. Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all’Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.
Art. 2 T.U.B. – Banca d’Italia
In vigore dal 01/01/1994
1. La Banca d’Italia è l’autorità nazionale competente per le funzioni di vigilanza bancaria attribuitele dal presente decreto e dalla normativa europea applicabile.
2. Nell’esercizio delle sue funzioni, la Banca d’Italia agisce in modo indipendente e nel rispetto del principio di proporzionalità. Essa persegue la sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, la stabilità complessiva, l’efficienza e la competitività del sistema finanziario, nonché l’osservanza delle disposizioni in materia creditizia.
3. La Banca d’Italia opera in stretto raccordo con le istituzioni europee competenti, in particolare con la Banca centrale europea nell’ambito del Meccanismo di vigilanza unico.
Vedi anche
→TUB art. 1 - Art. 1 T.U.B. Definizioni→TUB art. 3 - Art. 3 T.U.B.: Comitato interministeriale per il credito e il ri→TUF art. 1 - Art. 1 TUF - Definizioni→AML art. 1 - Art. 1 Antiriciclaggio - Definizioni (1)→Cost. art. 47 - Tutela del risparmio→Caso pratico: Banca d’Italia: vigilanza e poteri - casi pratici→Art. 4 T.U.B.: Ministro dell’economia e delle finanze→Art. 5 T.U.B.: Finalità e destinatari della vigilanza→Art. 6 T.U.B.: Rapporti con il diritto dell’Unione europea→Articolo 6 bis del T.U.B. Partecipazione al MVU e poteri della Banca d’Italia.→Art. 7 T.U.B.: Segreto d’ufficio e collaborazione tra autorità→Art. 8 T.U.B.: Comunicazioni alla Banca d’Italia
Informazione giuridica di carattere generale. Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all'Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.
In sintesi
Indice dei contenuti
L'art. 2 del Testo Unico Bancario delinea la posizione istituzionale della Banca d'Italia nell'architettura della vigilanza creditizia, individuandola come autorità nazionale competente e fissandone i caratteri funzionali: indipendenza, proporzionalità, perseguimento di obiettivi di sistema, raccordo con la dimensione europea. È una norma apparentemente descrittiva ma in realtà di grande peso sistematico: definisce il chi e il come della vigilanza, e si raccorda con il complesso reticolo di competenze che il D.Lgs. 385/1993 distribuisce tra Banca d'Italia, CICR, Ministro dell'Economia e, dal 2014, Banca centrale europea. Per il professionista che opera nel settore bancario, comprendere il ruolo della Banca d'Italia ai sensi dell'art. 2 è il presupposto per orientarsi in materie come l'autorizzazione all'attività bancaria, la vigilanza prudenziale, la gestione delle crisi, la trasparenza dei rapporti banca-cliente.
Una norma riformata nel 2015 per dialogare con l'Unione bancaria
La formulazione attuale dell'art. 2 T.U.B. è il frutto della riforma operata con il D.Lgs. 12 maggio 2015, n. 72, che ha recepito la Direttiva 2013/36/UE (CRD IV) e ha allineato il sistema italiano all'Unione bancaria europea. Prima di quella riforma, la norma indicava la Banca d'Italia tra le «autorità creditizie» insieme al CICR e al Ministro dell'Economia. La riformulazione del 2015 ha invece chiarito che la Banca d'Italia è l' autorità nazionale competente per la vigilanza, individuandola come destinataria primaria delle attribuzioni di vigilanza riconosciute dal diritto europeo. Il cambiamento non è meramente lessicale: riflette la consacrazione della Banca d'Italia come National Competent Authority nel sistema dell'Unione bancaria, abilitata a interloquire direttamente con la BCE e con l'Autorità bancaria europea (EBA) nei circuiti decisionali sovranazionali.
L'indipendenza: un principio costituzionalmente rilevante
Il comma 2 stabilisce che la Banca d'Italia «agisce in modo indipendente». L'indipendenza è duplice: indipendenza funzionale dall'esecutivo nazionale (la Banca d'Italia non riceve istruzioni dal Governo nell'esercizio della vigilanza) e indipendenza patrimoniale (le risorse derivano dal patrimonio della Banca e dai contributi degli enti vigilati). La Corte costituzionale, con orientamenti consolidati, ha riconosciuto che l'indipendenza della Banca d'Italia trova fondamento non solo nelle leggi ordinarie ma anche nei principi del diritto europeo e nello Statuto del Sistema europeo delle banche centrali. La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha più volte ribadito che gli atti di vigilanza della Banca d'Italia sono espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo per manifesta illogicità, travisamento dei fatti o difetto di motivazione.
L'indipendenza non significa irresponsabilità: la Banca d'Italia rende conto al Parlamento attraverso la relazione annuale che il Ministro dell'Economia presenta ex art. 4 T.U.B., e gli atti di vigilanza sono soggetti al controllo giurisdizionale del giudice amministrativo. Inoltre il Governatore è nominato con un procedimento che vede coinvolti il Consiglio superiore della Banca, il Consiglio dei Ministri e il Presidente della Repubblica, in coerenza con un equilibrio istituzionale che valorizza l'autonomia tecnica senza recidere il legame con la responsabilità democratica.
Il principio di proporzionalità: un criterio operativo, non una formula astratta
L'inserimento esplicito del principio di proporzionalità nel comma 2 è frutto della riforma del 2015 ma ha radici nel diritto europeo: il considerando 46 della CRD IV impone che le regole prudenziali siano applicate in modo proporzionato alle dimensioni, alla natura, alla complessità e al profilo di rischio degli intermediari. Sul piano operativo, la proporzionalità si traduce in regole differenziate per le banche significative (vigilate direttamente dalla BCE), le banche meno significative (vigilate dalla Banca d'Italia con metodologie comparabili a quelle del Single Supervisory Mechanism) e gli intermediari minori (cui si applicano regimi semplificati).
La proporzionalità incide anche sulla misura delle sanzioni amministrative pecuniarie e sull'intensità degli interventi di vigilanza. La giurisprudenza amministrativa, soprattutto del TAR del Lazio e del Consiglio di Stato, ha sviluppato un consolidato corpus sull'applicazione del principio in materia sanzionatoria, censurando provvedimenti sproporzionati rispetto alla gravità della violazione e alla dimensione dell'ente sanzionato.
Gli obiettivi della vigilanza: sana e prudente gestione, stabilità, efficienza
Il comma 2 enumera gli obiettivi che la Banca d'Italia persegue nell'esercizio della vigilanza. Il primo è la sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, formula che evoca l'idea di una conduzione aziendale orientata alla solidità patrimoniale, alla diversificazione dei rischi, alla qualità della governance. È il cuore del controllo prudenziale: la Banca d'Italia non valuta la convenienza commerciale delle scelte degli intermediari ma la loro idoneità a non compromettere la stabilità dell'ente e del sistema.
Il secondo obiettivo è la stabilità complessiva del sistema finanziario: profilo macroprudenziale che si è enormemente sviluppato dopo la crisi del 2008 e che oggi si esprime nella sorveglianza sulle banche di rilevanza sistemica, nella regolazione dei buffer di capitale anticiclici, nei meccanismi di risoluzione delle crisi bancarie introdotti con il D.Lgs. 180-181/2015 in attuazione della BRRD (Direttiva 2014/59/UE).
Seguono l'efficienza e la competitività del sistema finanziario: obiettivi che riequilibrano la tutela prudenziale con l'esigenza che il sistema bancario sia funzionale all'economia, capace di finanziare imprese e famiglie, aperto alla concorrenza intracomunitaria. L'osservanza delle disposizioni in materia creditizia chiude l'elencazione: la Banca d'Italia è anche garante del rispetto delle regole di trasparenza (Titolo VI T.U.B.), di antiriciclaggio (D.Lgs. 231/2007), di tutela della clientela.
Il raccordo con la Banca centrale europea: l'architettura del Single Supervisory Mechanism
Il comma 3 disciplina il raccordo con la BCE nell'ambito del Meccanismo di vigilanza unico (SSM), operativo dal 4 novembre 2014 in forza del Regolamento UE 1024/2013. L'architettura è duale: la BCE vigila direttamente sulle banche «significative» (oltre 30 miliardi di attivi, o tra le tre maggiori dello Stato membro, o destinatarie di assistenza finanziaria pubblica); la Banca d'Italia conserva la vigilanza sulle banche «meno significative», sotto le linee guida e il monitoraggio della BCE.
Per le banche significative, la Banca d'Italia partecipa ai Joint Supervisory Teams, gruppi misti BCE-autorità nazionali che gestiscono operativamente la vigilanza. Le decisioni formali sono adottate dal Consiglio di vigilanza della BCE su proposta dei team congiunti. Per le banche meno significative, la Banca d'Italia opera in autonomia operativa ma applicando le metodologie SSM e rispondendo alla BCE attraverso un sistema di reporting periodico. La giurisprudenza amministrativa italiana è stata investita di numerose questioni relative al riparto di giurisdizione tra giudice italiano e Corte di giustizia dell'Unione europea, con esiti che valorizzano la natura comunitaria degli atti adottati nel SSM ma riconoscono la giurisdizione nazionale per gli atti propri della Banca d'Italia.
Le funzioni della Banca d'Italia oltre la vigilanza bancaria
L'art. 2 T.U.B. si concentra sulle funzioni di vigilanza bancaria, ma la Banca d'Italia esercita un ventaglio più ampio di funzioni: politica monetaria nell'ambito dell'Eurosistema, gestione delle riserve valutarie, sorveglianza sui sistemi di pagamento, tutela della clientela bancaria (anche attraverso l'Arbitro Bancario Finanziario ex art. 128-bis T.U.B.), antiriciclaggio attraverso l'Unità di informazione finanziaria, ricerca economica. Per queste funzioni operano discipline specifiche: lo Statuto della Banca d'Italia, il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, il D.Lgs. 231/2007 sull'antiriciclaggio, le delibere CICR. Per il professionista è utile ricordare che la Banca d'Italia non è solo «vigilanza»: molti dei suoi atti regolatori (Disposizioni di trasparenza, Disposizioni in materia di vigilanza prudenziale, Circolari) incidono trasversalmente sull'attività bancaria.
Il rapporto con le altre autorità di vigilanza italiane
La Banca d'Italia opera in un sistema di vigilanza pluralistico. La CONSOB (artt. 5 e seguenti del TUF) ha competenza sui servizi e attività di investimento, sulla trasparenza degli emittenti quotati, sull'integrità dei mercati. L'IVASS vigila sul settore assicurativo. La COVIP sui fondi pensione. L'AGCM sulla concorrenza e sulle pratiche commerciali scorrette. Le competenze possono sovrapporsi: per esempio, un intermediario bancario che presta servizi di investimento è vigilato dalla Banca d'Italia sulla stabilità e dalla CONSOB sulla correttezza dei comportamenti. La cooperazione tra autorità è regolata da protocolli d'intesa e dal Comitato per la salvaguardia della stabilità finanziaria, che riunisce le autorità di vigilanza sotto la presidenza del Ministro dell'Economia.
I poteri di vigilanza: ispezione, regolazione, sanzione
L'art. 2 T.U.B. non elenca i poteri specifici, ma li individua nel rinvio al decreto («funzioni attribuitele dal presente decreto e dalla normativa europea»). Il T.U.B. articola questi poteri in tre macro-categorie. Vigilanza regolamentare (artt. 51-53 T.U.B., approfondita nell'art. 4 T.U.B. nella vecchia numerazione, oggi nei poteri di emanazione di disposizioni di carattere generale): la Banca d'Italia adotta le Disposizioni di vigilanza prudenziale, le Disposizioni di trasparenza, le Disposizioni in materia di organizzazione e governo societario, fissando regole tecniche su capitale, governance, sistemi di controllo interno, segnalazioni. Vigilanza informativa (artt. 51, 53, 54): poteri di richiesta di dati, ispezioni, accesso a documenti e sistemi informativi. Vigilanza correttiva e sanzionatoria (artt. 56, 67-quaterdecies, 144 ss. T.U.B.): possibilità di adottare misure correttive, intervenire sulla governance, irrogare sanzioni amministrative pecuniarie, fino a giungere alla revoca dell'autorizzazione e alle procedure di crisi.
Profili di tutela giurisdizionale degli atti della Banca d'Italia
Gli atti della Banca d'Italia sono provvedimenti amministrativi soggetti al sindacato del giudice amministrativo. La competenza è del TAR del Lazio in primo grado e del Consiglio di Stato in appello. Per le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d'Italia opera un regime particolare: l'art. 145 T.U.B. attribuisce la competenza alla Corte d'appello del luogo in cui ha sede l'ente sanzionato (giurisdizione ordinaria). La Corte costituzionale, con sentenza n. 162 del 2020, ha precisato la compatibilità di questo doppio binario giurisdizionale con i principi di unità della giurisdizione e di efficacia della tutela. La giurisprudenza riconosce alla Banca d'Italia un'ampia discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice solo nei casi di manifesta illogicità o travisamento dei fatti, ma esige adeguata motivazione, contraddittorio procedimentale e proporzionalità delle misure.
L'importanza dell'art. 2 per il consulente bancario
Per il professionista, avvocato bancario, commercialista, consulente, l'art. 2 T.U.B. non è una norma da invocare direttamente in causa ma è il fondamento sistematico di tutte le successive norme di vigilanza. Quando si discute di poteri della Banca d'Italia in un procedimento amministrativo (autorizzazione, sanzione, ispezione), quando si contestano provvedimenti regolatori, quando si invocano principi di proporzionalità contro misure giudicate eccessive, l'argomento parte dall'art. 2: l'autorità agisce nei limiti della legge, nel rispetto della proporzionalità, perseguendo obiettivi di sistema e in raccordo con la BCE. È una grammatica concettuale che orienta l'interpretazione di tutto il Titolo III T.U.B. (vigilanza), del Titolo IV (crisi), del Titolo V (intermediari finanziari) e degli atti regolatori della Banca d'Italia.
Prassi dell'Agenzia delle Entrate
Banca d'Italia
Casi pratici
Caso 1: Tizio: banca media riceve ispezione Banca d'Italia
Tizio amministra una banca italiana di medie dimensioni non classificata come significativa ai fini SSM. Riceve comunicazione di avvio di ispezione di vigilanza da parte della Banca d'Italia, autorità nazionale competente ex art. 2 TUB. Gli ispettori richiedono evidenze su governance, adeguatezza patrimoniale e gestione del rischio di credito. Eventuali rilievi possono sfociare in raccomandazioni, richieste correttive o sanzioni amministrative.
Caso 2: Caio: banca significativa sotto vigilanza congiunta BCE-BdI
Caio dirige una banca italiana qualificata come significativa ai sensi del Reg. UE 1024/2013 (totale attivo > 30 mld). La vigilanza diretta spetta alla BCE tramite il Single Supervisory Mechanism, mentre la Banca d'Italia partecipa al Joint Supervisory Team con compiti istruttori. Caio deve gestire richieste informative parallele e applicare standard tecnici EBA omogenei.
Caso 3: Sempronio: impugnazione di sanzione BdI al TAR
Sempronio, esponente aziendale di una banca, riceve dalla Banca d'Italia un provvedimento sanzionatorio ex art. 145 TUB per carenze nei controlli antiriciclaggio. Ritenendo violato il principio di proporzionalità, propone ricorso al TAR Lazio, giudice competente per gli atti di vigilanza. Eccepisce difetto di motivazione, errata qualificazione della condotta e sproporzione dell'importo.
Caso 4: Commento applicativo
L'art. 2 TUB individua la Banca d'Italia come autorità nazionale competente per la vigilanza bancaria, dotata di indipendenza funzionale e tenuta al rispetto del principio di proporzionalità. I poteri ispettivi e regolamentari trovano fondamento nell'art. 51 TUB e seguenti, mentre l'art. 145 TUB disciplina il procedimento sanzionatorio. Dal 2014 il Reg. UE 1024/2013 ha istituito il Single Supervisory Mechanism: la BCE vigila direttamente sulle banche significative, la BdI mantiene competenza sulle less significant institutions e collabora nei JST.
Domande frequenti
Qual è il ruolo della Banca d'Italia nel sistema bancario italiano?
La Banca d'Italia è l'autorità nazionale competente per la vigilanza bancaria. Persegue la sana e prudente gestione degli intermediari, la stabilità complessiva del sistema finanziario, l'efficienza e la competitività del mercato del credito. Esercita poteri di vigilanza regolamentare (Disposizioni di trasparenza e prudenziali), informativa (ispezioni, segnalazioni) e correttiva (misure, sanzioni amministrative). Dal 2014 opera in raccordo con la BCE nel Meccanismo di vigilanza unico (SSM).
Cosa significa che la Banca d'Italia agisce in modo indipendente?
Significa che, nell'esercizio della vigilanza, la Banca d'Italia non riceve istruzioni dal Governo né da altri organi politici. L'indipendenza è funzionale (decisioni assunte sulla base di valutazioni tecniche) e patrimoniale (risorse autonome). Trova fondamento nel diritto italiano (Statuto della Banca, art. 19 L. 262/2005) e nel diritto europeo (Statuto del SEBC). L'indipendenza non significa irresponsabilità: gli atti sono sindacabili dal giudice amministrativo e la Banca rende conto al Parlamento.
Cos'è il Meccanismo di vigilanza unico e come si raccorda con la Banca d'Italia?
Il Meccanismo di vigilanza unico (SSM) è il sistema europeo di vigilanza bancaria operativo dal 4 novembre 2014, istituito dal Regolamento UE 1024/2013. La BCE vigila direttamente sulle banche «significative» (oltre 30 miliardi di attivi); la Banca d'Italia conserva la vigilanza sulle banche «meno significative», applicando le metodologie SSM. Per le banche significative, la Banca d'Italia partecipa ai Joint Supervisory Teams che operativamente conducono la vigilanza sotto la direzione della BCE.
Come si applica il principio di proporzionalità nell'azione della Banca d'Italia?
Il principio di proporzionalità, espressamente richiamato dal comma 2, impone che le regole prudenziali e gli interventi di vigilanza siano commisurati alla dimensione, alla natura, alla complessità e al profilo di rischio degli intermediari. Si traduce in regimi differenziati (banche significative, meno significative, intermediari minori) e nella graduazione di sanzioni e misure. La giurisprudenza amministrativa è ferma nel censurare provvedimenti sproporzionati rispetto alla gravità della violazione e alla dimensione dell'ente sanzionato.
Come si possono impugnare gli atti della Banca d'Italia?
Gli atti regolatori e di vigilanza sono provvedimenti amministrativi impugnabili davanti al TAR del Lazio in primo grado e al Consiglio di Stato in appello, entro 60 giorni dalla notifica o conoscenza. Per le sanzioni amministrative pecuniarie opera invece un regime speciale (art. 145 T.U.B.): competenza della Corte d'appello del luogo in cui ha sede l'ente sanzionato, giurisdizione ordinaria. La Corte costituzionale (sent. 162/2020) ha confermato la compatibilità di questo doppio binario.
Fonti consultate: 1 fonte verificate