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Art. 145 T.U.B. – Procedura sanzionatoria
In vigore dal 01/01/1994. Modificato dal D.Lgs. 72/2015.
1. Le sanzioni amministrative pecuniarie previste dal presente decreto sono irrogate dalla Banca d’Italia.
2. Prima di irrogare le sanzioni, la Banca d’Italia deve comunicare agli interessati le violazioni contestate e consentire loro di presentare, entro trenta giorni, deduzioni e documenti in difesa.
3. Contro i provvedimenti sanzionatori della Banca d’Italia è ammesso ricorso alla corte d’appello di Roma entro sessanta giorni dalla notificazione del provvedimento.
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In sintesi
Il giusto procedimento sanzionatorio bancario: una norma di garanzia
L'art. 145 T.U.B. disciplina la procedura sanzionatoria per l'irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dall'art. 144 T.U.B. e da altre disposizioni del Testo Unico Bancario. La norma definisce tre snodi essenziali: la competenza della Banca d'Italia (comma 1), il contraddittorio con gli interessati (comma 2), il regime impugnatorio davanti alla Corte d'Appello di Roma (comma 3). Si tratta di una disciplina di garanzia, costruita per assicurare il rispetto del giusto procedimento sanzionatorio in materie altamente tecniche e dotate di forte impatto reputazionale ed economico.
L'attuale assetto e' frutto della stratificazione tra il T.U.B. originario (D.Lgs. 385/1993), la riforma del D.Lgs. 72/2015 di attuazione della CRD IV (dir. 2013/36/UE) e i provvedimenti regolamentari della Banca d'Italia, tra cui in particolare il Provvedimento del 18 dicembre 2012 (e successive modificazioni) recante Disposizioni di vigilanza in materia di sanzioni e procedura sanzionatoria amministrativa. La cornice si completa con la L. 24 novembre 1981, n. 689 (depenalizzazione e sistema sanzionatorio amministrativo generale), applicabile in quanto compatibile ai sensi dell'art. 12 della stessa legge.
La competenza: Banca d'Italia, BCE e separazione funzionale interna
Il comma 1 attribuisce la competenza a irrogare le sanzioni amministrative pecuniarie alla Banca d'Italia: si tratta di un potere esercitato dal Direttorio, l'organo collegiale che delibera sulla base dell'istruttoria condotta dai Servizi competenti. All'interno della Banca d'Italia opera una separazione funzionale fra chi conduce l'accertamento (Servizio competente, tipicamente Vigilanza Bancaria e Finanziaria) e chi decide (Direttorio): garanzia coerente con il principio di terzieta' richiesto dall'art. 6 CEDU per le sanzioni di natura sostanzialmente penale. Le competenze interne sono dettagliate dal Provv. 18/12/2012.
Per le banche significative vigilate dalla BCE nel Meccanismo di Vigilanza Unico (MVU - SSM, Reg. UE 1024/2013), l'art. 18 del Regolamento SSM attribuisce alla BCE il potere sanzionatorio diretto per le violazioni del diritto UE direttamente applicabile (es. CRR, Reg. UE 575/2013). La BCE puo' inoltre richiedere alla Banca d'Italia di avviare procedimenti sanzionatori interni quando la violazione riguarda norme nazionali di recepimento. Per le banche less significant e per le violazioni non riservate alla BCE resta competente la Banca d'Italia ex art. 145 T.U.B.
Il contraddittorio scritto: la regola dei trenta giorni
Il comma 2 stabilisce la regola d'oro del procedimento sanzionatorio bancario: prima di irrogare la sanzione, la Banca d'Italia deve comunicare agli interessati le violazioni contestate, riconoscendo loro un termine di trenta giorni per presentare deduzioni scritte, documenti difensivi e, secondo il Provv. 18/12/2012, per richiedere l'audizione personale. La contestazione deve essere puntuale, motivata e contenere tutti gli elementi necessari alla difesa: descrizione della condotta, norme violate, cornice edittale applicabile, criteri di commisurazione considerati ex art. 144-quater T.U.B.
Il contraddittorio bancario e' scritto, non orale: questa caratteristica e' stata oggetto di un dibattito interpretativo in chiave convenzionale, perche' nella materia sanzionatoria CEDU la natura sostanzialmente penale di sanzioni gravi richiede garanzie particolari. In via generale, il principio del giusto procedimento richiede che l'interessato disponga di tempi e mezzi adeguati per la difesa e che possa replicare alle prove a carico prima della decisione. Sull'applicazione dei principi convenzionali alle sanzioni delle autorita' indipendenti italiane si rinvia, senza citazioni specifiche, alla giurisprudenza CEDU e nazionale in materia.
L'istruttoria e i poteri della Banca d'Italia
L'accertamento delle violazioni avviene attraverso gli ordinari poteri di vigilanza previsti dall'art. 54 T.U.B. (ispezioni, richiesta di dati e informazioni, audizione di esponenti). Il Servizio competente redige una relazione conclusiva con la proposta sanzionatoria, sulla quale gli interessati esercitano il diritto di difesa. Le tipiche fonti di accertamento sono: ispezioni in loco, segnalazioni statistiche di vigilanza, rapporti di terzi (es. revisori, Autorita' giudiziaria, altre autorita'), risultanze delle istruttorie su esposti della clientela. La Banca d'Italia puo' anche avvalersi della cooperazione delle autorita' di vigilanza estere nell'ambito del Single Supervisory Mechanism.
L'impugnazione: Corte d'Appello di Roma in unico grado
Il comma 3 stabilisce il regime impugnatorio: contro i provvedimenti sanzionatori della Banca d'Italia e' ammesso ricorso alla Corte d'Appello di Roma entro sessanta giorni dalla notificazione del provvedimento. Si tratta di una giurisdizione unica: la Corte d'Appello e' chiamata a un sindacato di merito, non solo di legittimita', e puo' annullare o rideterminare la sanzione. Avverso la sentenza della Corte d'Appello e' ammesso il ricorso per cassazione nei limiti dell'art. 360 c.p.c. La concentrazione del contenzioso a Roma garantisce uniformita' di orientamenti su materie altamente specialistiche e ricalca il modello applicato anche alle sanzioni Consob (art. 195 TUF) e IVASS.
Il ricorso non sospende automaticamente l'esecuzione del provvedimento sanzionatorio: la sanzione pecuniaria e' dunque esigibile salvo che il ricorrente ottenga la sospensione cautelare dalla Corte d'Appello, in presenza di gravi motivi (pregiudizio grave e irreparabile). Sotto il profilo procedurale, il giudizio segue le forme del rito camerale, con scambio di memorie e udienza in camera di consiglio, salva la facolta' della Corte di disporre udienza pubblica.
Coordinamento con art. 145-bis (pubblicazione) e art. 144-bis (regresso)
La procedura sanzionatoria si chiude con la pubblicazione del provvedimento definitivo sul sito della Banca d'Italia ex art. 145-bis T.U.B., regola di trasparenza prevista dalla CRD IV (art. 68) come deterrente reputazionale. La pubblicazione e' di norma integrale e nominativa, ma la Banca d'Italia puo' disporre la pubblicazione in forma anonima o ritardata quando la pubblicazione integrale comprometterebbe gravemente i mercati finanziari, le indagini in corso o causerebbe danni sproporzionati alle persone coinvolte. L'art. 144-bis T.U.B. disciplina invece il diritto di regresso della banca verso gli esponenti aziendali responsabili: la banca che ha pagato la sanzione propria puo' rivalersi sui responsabili materiali della violazione, nei limiti della partecipazione causale di ciascuno.
Il termine di prescrizione e l'art. 14 L. 689/1981
Un aspetto procedurale di grande rilievo pratico riguarda il termine di contestazione e la prescrizione dell'illecito amministrativo. La contestazione della violazione deve essere effettuata immediatamente o, se gli accertamenti richiedono tempo, entro novanta giorni dall'accertamento ex art. 14 L. 689/1981, applicabile in quanto compatibile. La prescrizione del diritto a riscuotere la sanzione e' di cinque anni dal giorno in cui e' stata commessa la violazione (art. 28 L. 689/1981). Tali termini, per quanto formalmente applicabili al T.U.B., devono coordinarsi con le specifiche disposizioni regolamentari della Banca d'Italia (Provv. 18/12/2012), che fissano cadenze interne al procedimento e che, secondo una prassi consolidata, considerano l'accertamento come perfezionato al momento della completa ricostruzione della fattispecie da parte degli organi ispettivi.
Le tutele difensive: motivazione, accesso agli atti, contraddittorio
Nel sistema attuale gli esponenti destinatari della sanzione godono di un nucleo di garanzie procedimentali che si innestano sul contraddittorio dell'art. 145 T.U.B.: il diritto a ricevere una contestazione puntuale e motivata; il diritto di accesso agli atti del procedimento (anche se con limiti per la salvaguardia di indagini in corso e di esigenze di vigilanza); il diritto di presentare deduzioni scritte entro trenta giorni; il diritto, secondo il Provv. 18/12/2012, di richiedere l'audizione personale; il diritto a un provvedimento finale congruamente motivato in fatto e in diritto e calibrato sui criteri di commisurazione dell'art. 144-quater. Tali garanzie sono strumentali a un controllo giurisdizionale effettivo davanti alla Corte d'Appello di Roma e contribuiscono a soddisfare il fair trial richiesto dall'art. 6 CEDU per le sanzioni di natura sostanzialmente penale.
L'ambito di applicazione: oltre le banche, gli altri soggetti vigilati
Sebbene collocato fra le disposizioni del T.U.B., l'art. 145 ha un ambito di applicazione esteso a tutti i soggetti vigilati dalla Banca d'Italia ai sensi del Testo Unico: oltre alle banche, rientrano nel perimetro gli intermediari finanziari ex art. 106 T.U.B., gli istituti di moneta elettronica (IMEL), gli istituti di pagamento (IP), le societa' di gestione collettiva del risparmio per i profili vigilati dalla Banca d'Italia, i confidi ex art. 112 e gli operatori del microcredito ex art. 111. La medesima procedura sanzionatoria si applica inoltre alle violazioni delle norme antiriciclaggio del D.Lgs. 231/2007 quando la sanzione e' irrogata dalla Banca d'Italia (art. 56 D.Lgs. 231/2007). L'estensione soggettiva spiega la centralita' della disposizione: si tratta della norma di chiusura dell'intero sistema sanzionatorio della vigilanza bancaria e finanziaria di competenza Banca d'Italia.
Domande frequenti
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