Art. 120 D.Lgs. 141/2024 — Testimonianze in procedimenti giudiziari instaurati all’estero

Commento

La cooperazione internazionale in materia doganale: inquadramento

L'articolo 120 del D.Lgs. 141/2024 si inserisce nel quadro della cooperazione internazionale in materia doganale, che è uno dei pilastri del sistema di controllo e contrasto alle frodi doganali nel commercio globale. Le attività illecite di maggiore rilevanza in campo doganale — contrabbando organizzato, frodi sui dazi, evasione delle misure antidumping, traffico di merci contraffatte — sono per definizione fenomeni transfrontalieri che richiedono la collaborazione tra le autorità doganali di diversi paesi.

In questo contesto, la possibilità che i funzionari dell'ADM e della Guardia di finanza depongano come testimoni in procedimenti giudiziari instaurati all'estero è uno strumento fondamentale. Un funzionario ADM che ha personalmente effettuato un accertamento doganale al porto di Genova — rilevando un quantitativo di merce irregolare, redigendo il verbale, effettuando le analisi di laboratorio — può essere la testimonianza più autorevole e diretta per un giudice straniero che sta giudicando un imputato per reati connessi a quella stessa operazione commerciale.

La struttura della norma: autorizzazione e condizioni

L'art. 120 non introduce un obbligo automatico di testimonianza all'estero, ma una facoltà per l'ADM e la GdF di autorizzare i propri dipendenti a deporre. Questa scelta è coerente con le norme generali sul segreto d'ufficio dei dipendenti pubblici (art. 28 Cost. e legge n. 241/1990): il funzionario pubblico, in quanto tale, non può rivelare informazioni coperte da segreto d'ufficio o riservate senza l'autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza.

Le condizioni per l'autorizzazione sono tre, cumulative:

1. Rispetto del diritto unionale: la cooperazione doganale nell'UE è disciplinata da un corpus normativo specifico, tra cui il Reg. (CE) n. 515/97 sulla mutua assistenza amministrativa in materia doganale e il Reg. (UE) n. 952/2013. La testimonianza all'estero di funzionari italiani deve avvenire in conformità con queste norme, che regolano i canali ufficiali di cooperazione e le modalità di scambio di informazioni.

2. Rispetto dei trattati multilaterali e bilaterali: l'Italia è parte di numerosi trattati di assistenza giudiziaria in materia penale (tra cui la Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale del 1959, la Convenzione di Napoli II sulla cooperazione doganale nell'UE del 1997, e vari accordi bilaterali) che disciplinano le modalità di citazione dei testimoni all'estero e le garanzie per i testimoni stessi.

3. Condizione di reciprocità: l'Italia accorda la possibilità di testimoniare solo ai paesi che garantiscono, sul piano del diritto interno o degli accordi internazionali, un trattamento speculare. La reciprocità è una condizione tradizionale del diritto internazionale consuetudinario nelle relazioni tra stati in materia di cooperazione giudiziaria: evita che un paese goda dei benefici della cooperazione senza offrirli a sua volta.

L'oggetto della testimonianza: i procedimenti in materia doganale

La norma si applica ai procedimenti «riguardanti materia doganale» instaurati in paesi esteri. La formulazione è ampia e comprende:

• Procedimenti penali: processi per contrabbando, traffico illecito di merci, frodi doganali, evasione di accise, in cui i funzionari ADM o GdF italiani possono essere chiamati a testimoniare su accertamenti effettuati in Italia che hanno rilevanza per il caso estero.
• Procedimenti civili: controversie su dazi doganali, recuperi di diritti, responsabilità contrattuale in operazioni commerciali internazionali, in cui la testimonianza di funzionari italiani può riguardare la classificazione tariffaria di merci o i valori doganali accertati.
• Procedimenti amministrativi: ricorsi e contenziosi amministrativi in materia doganale davanti ad autorità straniere, in cui può essere rilevante acquisire la testimonianza di funzionari italiani sull'esito di accertamenti o controlli.

Le indennità: il principio «chi chiede, paga»

Un profilo pratico di grande rilievo è la disciplina delle indennità spettanti ai dipendenti testimoni. L'art. 120 stabilisce che le indennità sono a carico del paese estero o della parte privata che ha chiesto la citazione come testimone: in nessun caso l'amministrazione italiana è tenuta a sostenere questo costo.

Questo principio è coerente con le norme internazionali sulla cooperazione giudiziaria: il paese richiedente (o il soggetto privato che ha ottenuto la citazione del testimone straniero) si fa carico delle spese di viaggio, vitto, alloggio e perdita di guadagno del testimone. Le indennità sono normalmente determinate secondo le tariffe del paese richiedente o secondo gli accordi bilaterali applicabili.

In pratica, la disciplina delle indennità può rappresentare un elemento negoziale nell'ambito delle richieste di cooperazione: paesi con tariffe di indennità molto basse potrebbero scoraggiare la disponibilità dei funzionari a testimoniare all'estero, soprattutto se la trasferta richiede spostamenti lunghi e costosi. Questo aspetto è spesso regolato nei dettagli dagli accordi bilaterali di assistenza giudiziaria.

Il raccordo con la normativa sulla cooperazione doganale UE

Nell'ambito dell'Unione europea, la cooperazione doganale è particolarmente sviluppata grazie al Reg. (CE) n. 515/97 (mutua assistenza amministrativa in materia doganale), che prevede meccanismi specifici per lo scambio di informazioni, la sorveglianza discreta, le operazioni sottocopertura e la presenza di funzionari di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro. L'art. 120 D.Lgs. 141/2024 si inserisce in questo quadro come norma nazionale che disciplina la partecipazione dei funzionari italiani ai procedimenti giudiziari — non solo amministrativi — degli altri Stati membri e dei paesi terzi.

La distinzione è rilevante: il Reg. 515/97 riguarda principalmente la cooperazione amministrativa tra autorità doganali; l'art. 120 si occupa specificamente della partecipazione ai procedimenti giudiziari, che richiedono autorizzazioni e garanzie ulteriori rispetto alla semplice cooperazione amministrativa.

Implicazioni operative per l'ADM e la GdF

Sul piano operativo, l'art. 120 comporta che l'ADM e la GdF devono disporre di procedure interne per:

• Ricevere e valutare le richieste di autorizzazione alla testimonianza all'estero dei propri dipendenti;
• Verificare la sussistenza delle condizioni di legge (rispetto del diritto unionale, trattati applicabili, reciprocità);
• Gestire le pratiche burocratiche connesse (visti, passaporti diplomatici/di servizio, comunicazioni con il Ministero degli Affari Esteri);
• Garantire che il funzionario testimone sia adeguatamente assistito e informato sulle norme processuali del paese estero in cui dovrà deporre.

Per gli operatori economici coinvolti in procedimenti doganali esteri che riguardano operazioni effettuate in Italia, la norma offre la possibilità di chiedere — tramite il giudice estero o direttamente tramite gli strumenti di cooperazione giudiziaria — la testimonianza dei funzionari ADM o GdF che hanno effettuato gli accertamenti in Italia. Questa testimonianza può essere determinante per ricostruire i fatti e per acquisire prove che altrimenti non sarebbero disponibili nel procedimento estero.