Art. 91 Codice del Processo Amministrativo — Mezzi di impugnazione

Commento

Ratio e collocazione nel codice

L'art. 91 c.p.a. apre il Libro Terzo dedicato alle impugnazioni e svolge una funzione di norma-catalogo: elenca in modo tassativo i mezzi di impugnazione delle sentenze del giudice amministrativo. La tassatività è un principio fondamentale del sistema processuale: le parti possono impugnare le sentenze soltanto con gli strumenti previsti dalla legge, non con rimedi atipici o creati per via interpretativa. Questo elenco è al tempo stesso esaustivo e ordinato: distingue tra rimedi ordinari (l'appello, che sospende il passaggio in giudicato) e rimedi straordinari (revocazione e opposizione di terzo, che aggrediscono una sentenza già definitiva o prossima a diventarlo), e circoscrive con grande precisione l'ambito del ricorso per cassazione alla sola questione di giurisdizione.

L'appello come mezzo ordinario

L'appello è il principale mezzo di impugnazione delle sentenze dei tribunali amministrativi regionali. Si propone innanzi al Consiglio di Stato, che è il giudice d'appello naturale nel sistema della giustizia amministrativa ai sensi dell'art. 100 Cost. Il giudizio d'appello è disciplinato dagli artt. 100 ss. c.p.a. e consente alla parte soccombente di sottoporre al giudice superiore tutte le questioni di fatto e di diritto già dedotte in primo grado, nei limiti del divieto di motivi nuovi. Il termine per proporre appello è di sessanta giorni dalla notificazione della sentenza, ovvero di sei mesi dal deposito (termine lungo) in assenza di notificazione. L'appello ha effetto devolutivo: il Consiglio di Stato riesamina la controversia nei limiti delle censure proposte, con possibilità — nei limiti stabiliti dal codice — di decidere nel merito senza rinviare al primo giudice.

La revocazione

La revocazione è un rimedio straordinario che consente di aggredire una sentenza definitiva in presenza di specifici vizi tassativamente indicati dall'art. 395 c.p.c. (richiamato dall'art. 106 c.p.a.), quali il dolo di una delle parti o del giudice, l'errore di fatto risultante dagli atti, la falsità delle prove su cui si fonda la sentenza, il ritrovamento di documenti decisivi non prodotti per causa di forza maggiore o per fatto della controparte. La revocazione si propone davanti allo stesso giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata. Essa non sospende automaticamente gli effetti della sentenza, salvo diversa valutazione del giudice in sede cautelare. È un rimedio residuale, che non può supplire all'omessa proposizione dell'appello nei termini ordinari.

L'opposizione di terzo

L'opposizione di terzo è il rimedio con cui chi non è stato parte del giudizio può impugnare una sentenza che pregiudica i suoi diritti soggettivi o interessi legittimi. È disciplinata dall'art. 108 c.p.a. e si articola in opposizione ordinaria (per il terzo che avrebbe potuto intervenire nel giudizio principale) e opposizione revocatoria (per il terzo il cui diritto viene pregiudicato da una sentenza pronunciata con dolo o colpa grave delle parti). L'opposizione di terzo tutela i soggetti che, per qualsiasi motivo, non abbiano potuto partecipare al giudizio e si trovino pregiudicati dagli effetti della sentenza pronunciata inter alios. Anche questo rimedio è straordinario e presuppone il mancato ricorso ai mezzi ordinari (tipicamente perché il terzo non era parte del giudizio).

Il ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione

Il ricorso per cassazione è ammesso soltanto per i motivi inerenti alla giurisdizione: la Corte di cassazione a Sezioni Unite è il supremo regolatore dei conflitti di giurisdizione e controlla che i confini della giurisdizione amministrativa — fissati dagli artt. 103 e 113 Cost. — non siano stati travalicati. La limitazione ai soli motivi di giurisdizione è una scelta costituzionale (art. 111, comma 8, Cost.) che riflette la natura della giustizia amministrativa come sistema autonomo, con al vertice il Consiglio di Stato, non soggetto al sindacato della Cassazione nel merito. Il ricorso per cassazione può essere proposto avverso le sentenze del Consiglio di Stato (in sede di appello) nonché, in ipotesi limitate, avverso quelle dei TAR che abbiano definito questioni di giurisdizione. I motivi di giurisdizione rilevanti sono: eccesso di potere giurisdizionale (lo sconfinamento del giudice amministrativo in ambiti riservati al giudice ordinario o viceversa), difetto assoluto di giurisdizione e conflitto negativo o positivo di giurisdizione. La Cassazione non può invece sindacare l'errore in iudicando o in procedendo del giudice amministrativo, salvo i casi di diniego di giurisdizione con motivazione meramente apparente o radicalmente contraddittoria.

Tassatività e sistema delle impugnazioni: profili pratici

La tassatività dell'art. 91 ha importanti implicazioni pratiche. Chi non rientra nei casi previsti dalla norma — e cio vale sia per i mezzi ammessi sia per i soggetti legittimati — non può impugnare la sentenza. L'avvocato deve quindi, all'esito di un giudizio sfavorevole, verificare quale mezzo sia percorribile in concreto: se la sentenza non è ancora definitiva, l'appello è la via ordinaria; se è già definitiva, occorre valutare se ricorrano i presupposti straordinari della revocazione o dell'opposizione di terzo; se si tratta di questione di giurisdizione, il ricorso per cassazione è proponibile indipendentemente dallo stadio del giudizio. La scelta del mezzo sbagliato comporta l'inammissibilità dell'impugnazione, con conseguente passaggio in giudicato della sentenza impugnata.