Art. 63 Codice del Processo Amministrativo — Mezzi di prova

Commento

Ratio e collocazione nel codice

L'art. 63 del Codice del processo amministrativo apre il Capo II del Titolo V, dedicato all'istruttoria, e costituisce la norma cardine in materia di mezzi di prova ammissibili nel processo amministrativo. La disposizione si inserisce in un sistema che, a differenza del processo civile, è tradizionalmente connotato da un'istruttoria più contenuta e da poteri ufficiosi del giudice più incisivi, strettamente connessi alla natura pubblicistica della controversia e alla difficoltà della parte privata di accedere ai documenti detenuti dalla pubblica amministrazione. L'art. 63 risolve in modo esplicito la questione del se e in quale misura il giudice amministrativo possa avvalersi degli strumenti probatori del diritto comune: la risposta è positiva, con il temperamento dell'esclusione dell'interrogatorio formale e del giuramento.

Poteri officiosi e onere della prova

Il comma 1 enuncia il principio dell'onere della prova a carico delle parti, ribadendo così che il processo amministrativo non è un processo inquisitorio puro. Il giudice non si sostituisce alle parti nella costruzione del materiale probatorio, ma può integrare le lacune chiedendo chiarimenti o documenti anche d'ufficio. Questo potere di impulso officioso si differenzia dal potere istruttorio del giudice civile, che nei giudizi ordinari è limitato a ipotesi tipiche: nel processo amministrativo esso è invece generale, giustificato dalla posizione asimmetrica tra privato e pubblica amministrazione. Il riferimento all'art. 64 c.p.a. è imprescindibile: le due norme si leggono in combinato, sicchè il potere officioso dell'art. 63 comma 1 non esonera la parte dall'assolvere il proprio onere probatorio ma interviene a completare un quadro istruttorio già parzialmente formato.

Esibizione di terzi e ispezione

Il comma 2 estende i poteri istruttori all'acquisizione coattiva di prove da soggetti terzi, richiamando gli artt. 210 e seguenti del c.p.c. in materia di ordine di esibizione e l'art. 118 c.p.c. per l'ispezione. Il rinvio agli articoli del codice di rito civile vale nei limiti della compatibilità con la struttura del processo amministrativo: in particolare, l'ordine di esibizione rivolto alla pubblica amministrazione assume un rilievo specifico, poichè l'ente detentore degli atti è spesso anche parte resistente. In tali casi il potere di esibizione si intreccia con l'obbligo dell'amministrazione di depositare il provvedimento impugnato e il fascicolo procedimentale ai sensi dell'art. 46 c.p.a., nonchè con il potere presidenziale di cui all'art. 65 comma 3 c.p.a.

Prova testimoniale in forma scritta

Il comma 3 ammette la prova testimoniale su istanza di parte, con la peculiarità che essa è sempre assunta in forma scritta. Questo modello consente di acquisire le dichiarazioni del testimone attraverso un deposito scritto, riducendo i tempi di trattazione. Nel processo amministrativo la prova testimoniale è storicamente residuale: la controversia verte di norma su atti e procedimenti, e la prova si forma principalmente su documenti. Nondimeno, in talune materie di giurisdizione esclusiva la ricostruzione di fatti materiali può richiedere la testimonianza.

Verificazione e consulenza tecnica d'ufficio

Il comma 4 prevede due strumenti per l'accertamento di fatti o valutazioni tecnici: la verificazione e la consulenza tecnica d'ufficio. La verificazione è l'istituto tipico del processo amministrativo: il giudice nomina un organismo pubblico per compiere accertamenti di fatto; la sua disciplina è dettata dall'art. 66 c.p.a. La CTU è invece mutuata dal processo civile ed è prevista per ipotesi in cui sia «indispensabile»: il termine più stringente segnala che la CTU è un mezzo residuale, da disporre quando la verificazione non sia sufficiente o praticabile. La disciplina della CTU nel processo amministrativo è contenuta nell'art. 67 c.p.a., che rinvia largamente alle regole del codice di procedura civile.

Esclusioni e rapporto con il c.p.c.

Il comma 5 chiude la norma con una clausola aperta: il giudice può disporre qualsiasi mezzo di prova del c.p.c. non espressamente escluso. Le due esclusioni espresse — interrogatorio formale e giuramento — riflettono una scelta sistematica. L'interrogatorio formale produce confessione giudiziale con effetti vincolanti; il giuramento decisorio comporta la devoluzione della lite alla parola della parte. Entrambi i meccanismi sono incompatibili con la natura pubblicistica del giudizio amministrativo. Il principio costituzionale del giusto processo (art. 111 Cost.) e dell'effettività della tutela giurisdizionale (artt. 24 e 113 Cost.) orientano la valutazione della compatibilità nel senso di garantire che ogni fatto rilevante per la decisione possa essere adeguatamente accertato.