Art. 39 Codice del Processo Amministrativo — Rinvio esterno

Commento

Ratio e collocazione sistematica

L'articolo 39 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010) disciplina il rinvio esterno al codice di procedura civile, completando il sistema delle fonti processuali applicabili al giudizio amministrativo delineato dall'art. 38 (rinvio interno). La norma risolve uno dei problemi classici di qualunque sistema processuale specializzato: come colmare le lacune che inevitabilmente si presentano, garantendo al contempo l'unità e la coerenza del sistema. Il legislatore del 2010, ponendosi in continuità con la tradizione del processo amministrativo sviluppata nel corso del Novecento, ha scelto un'integrazione «esterna» con il processo civile, che tuttavia è selettiva e subordinata al requisito della compatibilità. La norma si colloca idealmente al termine del Libro I, dopo le disposizioni generali sul processo e sulle pronunce, e prima del Libro II che disciplina il processo di primo grado: essa funge da clausola di chiusura dell'intero sistema normativo del c.p.a.

Il criterio di compatibilità

Il comma 1 dell'art. 39 non prevede un rinvio generale e incondizionato al c.p.c., ma un rinvio condizionato: le norme del c.p.c. si applicano «in quanto compatibili o espressione di principi generali». La compatibilità richiede una valutazione caso per caso, che tenga conto della struttura del processo amministrativo, dei principi che lo governano e della funzione cui la singola norma del c.p.c. assolve. Non sono compatibili con il processo amministrativo, ad esempio, le norme del c.p.c. che presuppongono la parità formale delle parti in senso pieno (tipica del processo civile tra privati), quelle che disciplinano istituti sconosciuti al rito amministrativo (come il giuramento) o quelle che contraddicono i poteri officiosi del giudice amministrativo. Sono invece generalmente compatibili le norme sulle cause di nullità e di irregolarità degli atti processuali, quelle sulla litispendenza, sulla connessione, sulle questioni di rito, nonché — con adattamenti — alcune norme sull'esecuzione. La seconda parte del comma 1 aggiunge che si applicano anche le disposizioni del c.p.c. che siano «espressione di principi generali»: ciò significa che anche norme che potrebbero apparire tecnicamente incompatibili possono trovare applicazione in quanto esprimono principi fondamentali comuni a tutti i processi (contraddittorio, diritto alla prova, imparzialità del giudice). In questo modo il rinvio non si limita all'applicazione meccanica di norme, ma consente una vera e propria recezione di principi processuali di portata generale.

Il regime speciale delle notificazioni

Il comma 2 introduce una norma di carattere speciale rispetto alla regola generale del comma 1: le notificazioni degli atti del processo amministrativo sono «comunque» disciplinate dal c.p.c. e dalle leggi speciali concernenti la notificazione degli atti giudiziari in materia civile. L'avverbio «comunque» è significativo: esso esclude che per le notificazioni debba farsi il filtro della compatibilità previsto dal comma 1. La disciplina delle notificazioni viene integralmente mutuata dal diritto processuale civile, indipendentemente da ogni valutazione di compatibilità. Rientrano in questo rinvio la L. 53/1994 sulle notificazioni a mezzo posta da parte degli avvocati, la disciplina delle notificazioni telematiche, le norme del c.p.c. sulla nullità e sanatoria della notificazione, nonché le disposizioni sulla notifica per irreperibilità o per persona di forma giuridica. Questo approccio è funzionale alla certezza del diritto: le parti del processo amministrativo e i loro difensori utilizzano le stesse modalità di notificazione del processo civile, senza dover padroneggiare due sistemi distinti. Nel contesto del processo amministrativo telematico (PAT) introdotto dal D.L. 179/2012 e dai successivi decreti ministeriali, il rinvio alle notificazioni telematiche del c.p.c. ha acquistato un rilievo pratico di primissimo piano.

Gerarchia delle fonti e rapporto con il rinvio interno

La struttura normativa degli artt. 38 e 39 costruisce una chiara gerarchia delle fonti processuali nel giudizio amministrativo. Il primo livello è rappresentato dalle norme speciali del rito applicabile (impugnazioni, riti abbreviati, rito appalti, rito elettorale, ecc.); il secondo livello è quello delle norme generali del Libro II del c.p.a. (art. 38); il terzo e ultimo livello è quello del c.p.c. in quanto compatibile o espressivo di principi generali (art. 39). Questo schema assegna al processo amministrativo una sua identità autonoma, conforme alla specialità della giurisdizione amministrativa sancita dagli artt. 103 e 113 Cost., riducendo al minimo il ricorso al modello processuale civile. Nei settori in cui il c.p.a. è più lacunoso — come la disciplina dell'intervento volontario di terzi non espressamente regolata, o talune fattispecie esecutive — il rinvio all'art. 39 svolge una funzione integrativa essenziale, consentendo al processo di funzionare senza interruzioni. La Corte Costituzionale ha più volte riconosciuto la legittimità di questo sistema di rinvio differenziato, che garantisce la ragionevole durata del processo ex art. 111 Cost. e l'effettività della tutela giurisdizionale ex art. 24 Cost.

Profili pratici e applicazioni ricorrenti

Nella pratica quotidiana del contenzioso amministrativo, il rinvio all'art. 39 c.p.c. si manifesta su numerosi versanti. In tema di nullità degli atti processuali, in assenza di una disciplina specifica nel c.p.a., si applica il principio generale civilistico per cui la nullità è rilevante solo se tassativamente prevista dalla legge o se l'atto manca dei requisiti formali indispensabili (art. 156 c.p.c.) e la nullità non pregiudica il raggiungimento dello scopo (art. 156, comma 3, c.p.c.). In tema di rimessione in termini per caso fortuito o forza maggiore, in aggiunta all'art. 37 c.p.a., può trovare applicazione il principio generale del c.p.c. In tema di interruzione del processo per morte o incapacità della parte o del difensore, si applicano gli artt. 299-305 c.p.c. in quanto compatibili. Il giudice amministrativo è pertanto chiamato, ogni volta che si presenta una questione processuale non espressamente regolata dal c.p.a., a percorrere questo iter: verificare l'applicabilità di una norma speciale del rito, poi di una norma generale del Libro II, e infine valutare la compatibilità della corrispondente norma del c.p.c.